Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2409/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A.A. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: Prezes IPN) z 4 września 2020 r., nr 1137/OP/2020 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych uchylił zaskarżoną decyzję.
W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że nie zgadza się z kategorycznym stwierdzeniem organu o braku możliwości zmiany decyzji ostatecznej w rozpatrywanej sprawie, co przesądza o uwzględnieniu zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1255, dalej jako: ustawa o działaczach opozycji). W ocenie Sądu I instancji Prezes IPN dokonał niewłaściwej i niepełnej oceny znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, ponieważ organ zobowiązany jest również do uwzględnienia oceny sądu lustracyjnego dotyczącej dokumentów znajdujących się w archiwum IPN.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes IPN. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez uznanie, że przepis art. 154 k.p.a. zezwala na zmianę decyzji związanych,
- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy ustawa o działaczach opozycji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że oprócz ustalenia czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa należy także brać pod uwagę ocenę wyrażoną w wyroku sądu lustracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty Prezes IPN wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest trafny wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 154 k.p.a.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie art. 154 k.p.a. jest możliwe niezależnie od tego, czy przedmiotem wniosku jest decyzja związana czy uznaniowa. Z samego charakteru decyzji administracyjnej nie można więc czynić przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. (zob.. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 20 października 2017 r., w sprawie II OSK 1457/17 i z dnia 15 listopada 2022 r., w sprawie III OSK 7316/21 – dostępne w CBOSA). Możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. Postępowanie administracyjne prowadzone w ramach art. 154 k.p.a. powinno zmierzać jedynie do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być zaś ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Oczywistym jest, że zmiana decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, LEX nr 427601).
W piśmiennictwie przyjmuje się również, że także ostateczna decyzja utrzymana w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającą z powyższego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej (zob. M. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2019).
Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Przede wszystkim wskazać należy, że osoba, co do której Prezes IPN odmówił wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie spełniania warunków z art. 4 ustawy o działaczach opozycji, ma możliwość żądania zweryfikowania w innym trybie prawnym danych i informacji, dotyczących współdziałania z organami bezpieczeństwa, zawartych w dokumentacji zgromadzonej w archiwum IPN. Taką możliwość stwarza postępowanie lustracyjne, przeprowadzane z inicjatywy zainteresowanej osoby przed właściwym sądem okręgowym na zasadach i w trybie uregulowanym w art. 20 ust. 5 ustawy lustracyjnej. Co istotne, przy badaniu tych przesłanek w postępowaniu lustracyjnym nie obowiązuje zamknięty katalog dowodowy, tak jak ma to miejsce na gruncie ustawy o działaczach opozycji, ograniczony wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Brak jest zatem przeszkód do przeprowadzenia przez sąd powszechny również dowodu z innych dokumentów, jak też dowodu z zeznań świadków. Zapadły w sprawie wyrok lustracyjny, stwierdzający brak współpracy danej osoby z organami bezpieczeństwa winien być traktowany przez Prezesa IPN, przy ponownym orzekaniu w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, jako równoznaczny w skutkach z brakiem w archiwum IPN dokumentów wskazanych w tym przepisie i obligować organ do wydania decyzji potwierdzającej spełnianie warunków tam określonych.
W konsekwencji, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej zobowiązany jest do uwzględnienia oceny sądu lustracyjnego w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji (tak też NSA w wyrokach - z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie II OSK 232/18 i z dnia 15 listopada 2022 r., w sprawie III OSK 7316/21 - dostępne w CBOSA). Jeżeli zatem z prawomocnego wyroku sądu lustracyjnego wynika, że znajdujące się w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej dokumenty dotyczące skarżącego nie potwierdzają jego współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, to Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wydając decyzję w trybie ustawy o działaczach opozycji, nie może pominąć oceny wynikającej z takiego wyroku.
Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że odmienna interpretacja cytowanych przepisów prowadziłaby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Z jednej strony w obrocie prawnym pozostawałby wyrok sądu lustracyjnego, który potwierdzałby, że strona nie współpracowała z organami bezpieczeństwa państwa, z drugiej strony Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie miałby możliwości nadania stronie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, z uwagi na brak potwierdzenia przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, że w zasobach archiwalnych nie zachowały się dokumenty potwierdzające te współpracę.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że organ zobowiązany był do uwzględnia oceny sądu lustracyjnego w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.