Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2854/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2019 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. o odmowie przyznania J.Z. emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.) tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 83 ust. 1 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Organ podał, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała wpływu. Prezes ZUS wskazał, że do stażu pracy nie zaliczył okresów: zatrudnienia w Zakładzie Fryzjerskim [...] w okresie od 1.02.1967 r. do 16.12.1967 r., z uwagi na brak potwierdzenia przez Wydział Ubezpieczeń i Składek ubezpieczenia wnioskodawczyni; prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od 17.12.1967 r. do 17.05.1973 r., z uwagi na brak potwierdzenia opłacanych składek; zatrudnienia w zakładzie dziewiarskim w okresie od 1.01.1974 r, do 1.03.1975 r., z uwagi na brak dokumentów potwierdzających zatrudnienie; pracy na roli w okresie od 4.06.1975 r. do 17.08.1987 r., z uwagi na brak zeznań świadków potwierdzających pracę na roli; pracy w [...] w okresach od 18.08.1987 r. do 31.12.1992 r., od 1.01.1995 r. do 31.12.1995 r., od 1.01.1998 r. do 1.11.1998 r., z uwagi na brak potwierdzenia opłacania składek przez zagraniczną instytucję ubezpieczeniową.
Organ wskazał, że Wydział Umów Międzynarodowych w I Oddziale ZUS w [...] do stażu wnioskodawczyni zaliczył okresy zatrudnienia na terenie Polski, tj. od 1.08.1963 r. do 31.12.1966 r., od 1.04.1967 r. do 16.12.1967 r., od 3.07.1972 r. do 31.12.1973 r. i okresy opieki nad dzieckiem: od 22.01.1972 r. do 2.07.1972 r. od 1.01.1974 r. do 3.06.1975 r. oraz okresy zatrudnienia w [...]: od 1.01.1993 r. do 31.12.1994 r., od 1.01.1996 r. do 31.12.1997 r. Prezes ZUS wskazał, że wnioskodawczyni na 71 lat życia udokumentowała 7 lat, 6 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych oraz 4 lata okresów ubezpieczenia na terenie [...]. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Organ podał, że w okresach: od 17.12.1967 r. do 21.01.1972 r., od 4.06.1975 r. do 31.12.1992 r. i od 1.01.1998 r. do 16.10.2007 r., tj. do osiągnięcia wieku emerytalnego wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
Wskazał, że wprawdzie przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. Prezes ZUS podkreślił, że okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie stanowi ani okresu składkowego ani nieskładkowego. W okresie rejestracji w urzędzie pracy odprowadzana jest jedynie składka na ubezpieczenie zdrowotne, natomiast nie są opłacane składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
W związku z powyższym okres rejestracji nie może zostać uwzględniony w przebiegu ubezpieczenia przy ubieganiu się o świadczenia z ustawy emerytalnej. Powoływanie się na znaczne bezrobocie panujące na terenie zamieszkania samo w sobie nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności zawodowej. Organ stwierdził, że podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.
Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019 r. stała się przedmiotem skargi J.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd stwierdził, że ustalenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie braku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania emerytury w drodze wyjątku jest – w stanie faktycznym tej sprawy – prawidłowe. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powołany przepis pozwala na uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie.
Nadto, decyzja wydawana w trybie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie. W sprawie niniejszej sytuacja taka jednak nie zachodzi, albowiem organ zasadnie stwierdził, iż nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły skarżącej nabycie uprawnień w trybie zwykłym. Ocena organu w tym zakresie jest prawidłowa. Sama trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie świadczenia. Świadczenie, o którym mowa w ww. przepisie nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione.
Sąd podniósł, że organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż praca za granicą bez opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe nie podlega zaliczeniu do okresów pracy, jak również nie stanowi szczególnej okoliczności. W sprawie jest bezsporne, że udokumentowano jedynie 7 lat i 6 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych. Brak jest podstaw do zakwestionowania tego ustalenia organu. Wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, jednakże nie budzi wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość jego przyznania osobom, które na przestrzeni całego życia wykazywały aktywność zawodową, a jedynie na skutek okoliczności niemożliwych do przezwyciężenia nie były w stanie wypracować świadczenia w trybie zwykłym. Zasadnie organ stwierdził, że akta sprawy nie wskazują, aby w przerwach w zatrudnieniu i opłacaniu składek istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Z akt sprawy nie wynikają żadne okoliczności, które można byłoby zakwalifikować jako szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, które nie pozwoliły na wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Okres formalnej rejestracji jako osoby bezrobotnej w urzędzie pracy nie stanowi okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Także prowadzenie działalności gospodarczej bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Organ w sprawie tej wziął pod uwagę istotne okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przywołał okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji materialnej, jednakże powyższe nie stanowi uchybienia, które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, wobec niespełnienia przesłanki szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły wypracowanie świadczenia w trybie ustawowym.
Powoływane w skardze okoliczności nie mogą stanowić samoistnej podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ w sprawie tej nie kwestionował obecnej niezdolności do pracy skarżącej związanej z osiągnięciem wieku emerytalnego ani sytuacji materialnej, jednakże pojęcie szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS odnoszone musi być do okoliczności, które uniemożliwiły wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Ocena dokonana przez organ w tym zakresie nie była dowolna i zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając mu:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:
art. 83 ust.1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: "ustawa emerytalna"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie do uzyskania przez skarżącego świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu zostały spełnione kumulatywnie przez skarżącą, która z uwagi na wiek oraz nieprzewidywalne zdarzenia losowe nie posiada niezbędnych środków do swojego utrzymania;
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przez Sąd pierwszej instancji i niezastosowanie środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., mimo, że decyzja z dnia [...] września 2019 r. nr [...] jest błędna, gdyż przy jej wydawaniu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 86 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia sprawy, pominięcie istotnych okoliczności przywołanych przez skarżącą, nieprzesłuchanie strony w trybie art. 86 k.p.a. oraz brak zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, a tym samym wykluczenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. dążenia do ustalenia prawdy materialnej, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że w sprawie nie zaszły szczególne okoliczności uniemożliwiające stronie uzyskanie emerytury lub renty;
- 2) art. 6 P.p.s.a. poprzez brak zrealizowania przez sąd zasady udzielania pomocy prawnej skarżącej występującemu bez profesjonalnego pełnomocnika w postaci koniecznych wskazówek i pouczeń, w tym dotyczących możliwych do podjęcia czynności procesowych i sposobach usunięcia ewentualnych wadliwości działań oraz o możliwości zgłaszania wniosków dowodowych w zakresie dowodów z dokumentów, jak również przez brak przeprowadzenia przez sąd z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych ze stażem pracy skarżącej w rolnictwie oraz w zakładzie fryzjerskim prowadzonym w jednostce wojskowej;
- 3) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poprzez brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej podnoszonych przez skarżącą okoliczności szczególnych w skardze tj. zarzutu dotyczącego jej wieku, zagubionej przez podmioty dla niej zewnętrzne dokumentacji dotyczącej 10 lat jej pracy, zabrania dowodu osobistego przez milicję w wieku 20 lat, sprawowania opieki nad chorą matką, bycia ofiarą powodzi, systemowego bezrobocia i poszukiwania pracy przez skarżącą, faktu, że do uzyskania świadczenia emerytalnego ze [...] zabrakło jej zaledwie jednego kwartału stażu pracy, a także nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz niekompletnym materiałem dowodowym, co miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało to wybiorczym przedstawieniem stanu sprawy oraz uchyleniem się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracynemu;
- 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;
- 3) zasądzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na rzecz pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, wynagrodzenia z tytułu reprezentacji z urzędu, według norm przepisanych, które to wynagrodzenie nie zostało opłacone ani w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na nierzetelność postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ oraz niewystarczające rozważenie przez Sąd okoliczności podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Po pierwsze skarżąca wskazała, że Prezes ZUS nie dokonał żadnych czynności, które weryfikowałyby prawdziwość twierdzeń skarżącej w zakresie przedstawianych przez nią okoliczności szczególnych, które uniemożliwiały skarżącej uzyskanie świadczenia w trybie zwykłym. W szczególności nie przeprowadzono czynności przesłuchania skarżącej, ani nie otrzymała ona w toku postępowania informacji, że może wykazać pracę na roli w drodze dowodu z zeznania świadków. W uzasadnieniu decyzji oraz zaskarżonego wyroku brakuje odniesienia się do okoliczności dotyczącej zagubionej dokumentacji dotyczącej około 10 lat pracy, których nie przedstawiły podmioty zewnętrzne wobec skarżącej. Nieomówiona została również kwestia konfiskaty dowodu osobistego skarżącej przez milicję, gdy miała 20 lat, w którym to dowodzie znajdowały się adnotacje o jej historii zatrudnienia.
Zdaniem skarżącej, Sąd nie odniósł się do kwestii sprawowania przez nią opieki nad chorą matką, czy bycia przez nią ofiarą powodzi. Skarżąca wskazywała również na systemowe bezrobocie, podczas którego poszukiwała pracy i rejestrowała się jako bezrobotna, co nie zostało rozważone w prawidłowy sposób, zarówno przez organ, jak i Sąd, bowiem skarżąca powoływała się na stan bezrobocia strukturalnego, które uniemożliwiło jej znalezienie zatrudnienia i zmusiło do emigracji do [...]. Zdaniem skarżącej, trafnie wskazuje Sąd, że nie jest okolicznością szczególną samo bezrobocie, pomija jednak fakt, że ta ocena może ulec zmianie po pierwsze, jeżeli ubezpieczony podejmuje działania w celu znalezienia pracy, tak jak robiła to skarżąca, po drugie w przypadku, w którym mamy do czynienia z bezrobociem strukturalnym. W konsekwencji skarżąca uznaje, że ani organ, ani Sąd nie uwzględniły podnoszonych przez nią okoliczności o charakterze szczególnym i nie rozważyły ich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
W pierwszym rzędzie rozpoznany zostanie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego kwestionujący prawidłowość wyroku Sądu I instancji w związku z błędnym ustaleniem stanu faktycznego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa).
Zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przez Sąd pierwszej instancji i niezastosowanie środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., mimo, że zaskarżona decyzja jest błędna, gdyż przy jej wydawaniu organ dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 86 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia sprawy, pominięcie istotnych okoliczności przywołanych przez skarżącą, nieprzesłuchanie strony w trybie art. 86 k.p.a. oraz brak zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, a tym samym wykluczenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. dążenia do ustalenia prawdy materialnej, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że w sprawie nie zaszły szczególne okoliczności uniemożliwiające stronie uzyskanie emerytury lub renty, jest nieuzasadniony.
Zarzut ten w swojej istocie zmierza do zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że obowiązkiem - zdaniem skarżącej - było rozważenie, czy jej wiek, zagubienie dokumentacji dotyczącej 10 lata pracy skarżącej, konfiskata dowodu osobistego, gdy skarżąca miała 20 lat, w którym znajdowały się adnotacje o jej historii zatrudnienia, opieki nad chorą matką, bycia ofiarą powodzi oraz sytuacja na rynku pracy nie miały wpływu na niewypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Organ powinien ustalić jakie były tego przyczyny i okoliczności nienabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Do okoliczności tych skarżąca nawiązuje także w zarzucie trzecim z punktu II. skargi kasacyjnej.
Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Zakreśla bowiem właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli albo, że zastosował środek nieznany ustawie. Powołany przepis mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga nie została przez Sąd rozpoznana albo rozpoznanie jej wiązałoby się z zastosowaniem środków nieznanych ustawie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ.
Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy nie zostały przez organ naruszone. Organ administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego i nie przekroczył przy tym przysługujących mu granic uznania administracyjnego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych szczegółowo wskazał okresy podlegania ubezpieczeniu oraz okresy, w których skarżąca kasacyjnie nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem. Do okoliczności tych odniósł się także w sposób wyczerpujący Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Z akt sprawy wynika, że J.Z. na przestrzeni 71 lat życia legitymowała się łącznie okresem składkowym i nieskładkowym wynoszącym jedynie 7 lat i 6 miesięcy.
Stała jednak na stanowisku, iż w rzeczywistości pracowała o wiele lat dłużej, podając okresy i miejsca lub podmioty na rzecz, których pracę świadczyła. Sąd I instancji słusznie uznał za odpowiadające prawu stanowisko organu, iż skarżąca nie udowodniła podlegania ubezpieczeniu w latach 1967-1972, 1976-1992, 1998-2007. Nie przedłożyła ona dowodów mogących bezpośrednio potwierdzać podleganie ubezpieczeniu w tych okresach. Nie była w stanie wykazać tych okoliczności nawet w sposób pośredni. Dowodem mającym pierwszeństwo w wykazywaniu zatrudnienia i podlegania ubezpieczeniu jest dokument. Skarżąca podejmowała natomiast próby wykazywania ich osobowymi źródłami dowodowymi, które – choć prawnie dopuszczalne, to ze względu na specyfikę rygorów formalnych narzuconych przez prawo w zakresie zatrudnienia oraz związanym z tym wymogiem kompleksowego dokumentowaniem faktów związanych z nawiązaniem, przebiegiem i rozwiązaniem zatrudnienia, w tym także podlegania ubezpieczeniu pracowniczemu, a limine uznawane są za źródła mało wiarygodne.
Jeśli bowiem wszystkie istotne elementy stosunku zatrudnienia oraz powiązanego z nim stosunku ubezpieczenia są utrwalane pisemnie w dokumencie papierowym bezpośrednio wskazującym na treść dokonywanej czynności i jeśli w trakcie zatrudnienia wytwarzanych jest obok tego szereg dokumentów pośrednio wskazujących na zatrudnienie i podleganie ubezpieczeniu, to nie sposób jest oprzeć ustalenia faktyczne w tym zakresie na zeznaniach świadków, chyba że przepis wyraźnie na to wskazuje jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pracy w zawodzie rolnika. Tym bardzie nie jest dopuszczalne ustalenie tego rodzaju okoliczności na podstawie oświadczenia strony złożonego na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. lub przesłuchaniu strony w trybie art. 86 k.p.a., bez naruszenia w toku postępowania dowodowego przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Nie można wykluczyć oczywiście wykazywania tego rodzaju okoliczności zeznaniami świadków lub oświadczeniem lub przesłuchaniem strony, ale do prawnej dopuszczalności takich przypadków podejść należy bardzo rygorystycznie i zarezerwować je wyłącznie do sytuacji, gdy istnieją dokumenty, które bezpośrednio lub pośrednio wskazują na zatrudnienie i podleganie ubezpieczeniu, a osobowe źródła dowodowe służyć mają jedynie wypełnieniu pewnych ich braków.
Przypadek taki nie zachodził w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżąca nie przedłożyła jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, choćby pośrednio, istnienie podstawy ubezpieczenia. Istotne jest także to, że skarżąca w latach 2008-2016 ubiegała się o świadczenie emerytalne w trybie zwykłym, tzn. przed organem rentowanym, a następnie przed sądem ubezpieczenia społecznego i w postępowaniu tym nie uzyskała dochodzonego świadczenia, gdyż nie wykazała okresów zatrudnienia uprawniających ją do otrzymania tego świadczenia. Z kolei w latach 2000-2007 skarżąca jako dystrybutor produktów [...] prowadziła działalność bez zgłoszenia się do ubezpieczenia społecznego i opłacania związanych z tym składek. Podniesienie okoliczności zatrzymania dowodu osobistego w wieku 20 lat, w którym mogło być wskazane zatrudnienie, nie prowadzi do wykazania okresu zatrudnienia i ubezpieczenia.
Dodatkowo zestawienie daty urodzenia skarżącej i momentu potencjalnej utraty dokumentu tożsamości wskazuje ma znikome jego znaczenie w kontekście wykazywania przesłanki wystąpienia szczególnych okoliczności w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zdaniem Sądu szczególną okolicznością w rozumieniu tego przepisu nie jest także sprawowanie opieki nad matką, bycie ofiarą powodzi, czy bycie bezrobotną. Wykonywanie obowiązków alimentacyjnych względem rodziców, czy współcześnie - bezrobocie są okolicznościami, które zasadniczo towarzyszą życiu, jeśli nie każdego człowieka, to zdecydowanej większości ludzi. Każdy podejmuje próby pogodzenia tego rodzaju obowiązków i trudności z obowiązkiem pracy zawodowej, z której pokrywa koszty bieżącego utrzymania i zapewnienia sobie bezpieczeństwa socjalnego na okres starości w postaci renty lub emerytury. Zdaniem Sądu II instancji brak jest powiązania dotknięcia skutkami powodzi z przesłanką szczególnych okoliczności.
Nie występuje tutaj nie tylko związek przyczynowo – skutkowy, lecz także związek treściowy czy logiczny. Związek ten nie został zresztą sprecyzowany w treści skargi kasacyjnej, co uniemożliwia odniesienie się do tej okoliczności. Z tych przyczyn zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia ogólnej zasady kształtującej postępowanie dowodowe wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, z którą ściśle jest powiązana zasada oficjalności postępowania dowodowego, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Generalnie obie zasady przenoszą ciężar dowodu na organ. Z ciężaru tego organ wywiązał się prawidłowo, gdyż prowadził postępowanie dowodowe uwzględniając całokształt przepisów k.p.a., w tym zasadę swobodnej oceny dowodów. Wypływa z tego także wniosek, iż organ może uwzględnić tylko te zgłaszane na podstawie art. 78 § 1 k.p.a. przez stronę wnioski dowodowe, których przeprowadzenie nie będzie pozostawało w sprzeczności z powyższymi zasadami.
Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił natomiast na czym miało polegać naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co a limine czyni zarzut w tej części za bezprzedmiotowy. Z tych przyczyn uznać należy, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż organ nie naruszył żadnego ze wskazanych przepisów postępowania tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 86 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. tym samym zarzut pierwszy z punktu II. nie znajduje żadnych podstaw.
Z zarzutem tym pozostaje w związku zarzutem trzeci z punktu II. skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przez brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej podnoszonych przez skarżącą okoliczności szczególnych w skardze tj. zarzutu dotyczącego jej wieku, zagubionej przez podmioty dla niej zewnętrzne dokumentacji dotyczącej 10 lat jej pracy, zabrania dowodu osobistego przez milicję w wieku 20 lat, sprawowania opieki nad chorą matką, bycia ofiarą powodzi, systemowego bezrobocia i poszukiwania pracy przez skarżącą, faktu, że do uzyskania świadczenia emerytalnego ze [...] zabrakło jej zaledwie jednego kwartału stażu pracy, a także nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz niekompletnym materiałem dowodowym, co miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało to wybiorczym przedstawieniem stanu sprawy oraz uchyleniem się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej. Treść tego zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozostawia wątpliwości, iż skarżąca kwestionuje w ten sposób ustalenia faktyczne organu przyjęte za podstawę wydanej decyzji.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Nie zostały także naruszone przepisy art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. W art. 1 P.p.s.a. brak jest dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów, co czyni ten zarzut bezprzedmiotowy, gdyż rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie autora skargi kasacyjnej i poszukiwanie właściwej podstawy prawnej zarzutu skargi kasacyjnej. Sąd ten jest związany jej granicami i rozpoznaje ją wyłącznie w tych granicach. Z kolei przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy, a wszystkie uwagi poczynione powyżej zachowują pełną aktualność w odniesieniu do tego zarzutu.
Zarzut naruszenia art. 6 P.p.s.a. poprzez brak zrealizowania przez sąd zasady udzielania pomocy prawnej skarżącej występującemu bez profesjonalnego pełnomocnika w postaci koniecznych wskazówek i pouczeń, w tym dotyczących możliwych do podjęcia czynności procesowych i sposobach usunięcia ewentualnych wadliwości działań oraz o możliwości zgłaszania wniosków dowodowych w zakresie dowodów z dokumentów, jak również przez brak przeprowadzenia przez sąd z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych ze stażem pracy skarżącej w rolnictwie oraz w zakładzie fryzjerskim prowadzonym w jednostce wojskowej, jest nieuzasadniony. Zarzut ten w części dotyczącej braku zrealizowania przez sąd zasady udzielania pomocy prawnej skarżącej występującemu bez profesjonalnego pełnomocnika w postaci koniecznych wskazówek i pouczeń, w tym dotyczących możliwych do podjęcia czynności procesowych i sposobach usunięcia ewentualnych wadliwości działań oraz o możliwości zgłaszania wniosków dowodowych w zakresie dowodów z dokumentów, jest abstrakcyjny.
Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu I instancji w danej sprawie. Ergo w skardze zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, iż nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, które sprowadzają się, bądź to do interpretacji danego przepisu zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym go sporządzono, bądź to z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis,. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżąca wskazuje na szereg obowiązków Sądu wynikających z przepisu art. 6 P.p.s.a. bez odniesienia ich do swojej sprawy i wskazania jakiego obowiązku Sąd, na jakim etapie postępowania nie wykonał i jaki miało to wpływ na wynik postępowania.
Zarzut ten w drugiej części, tj. naruszenia art. 6 P.p.s.a. przez brak przeprowadzenia przez sąd z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych ze stażem pracy skarżącej w rolnictwie oraz w zakładzie fryzjerskim prowadzonym w jednostce wojskowej, jest także nieuzasadniony.
Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje kontroli poprawności przyjętych przez organ ustaleń faktycznych. Kwestionowanie prawidłowości przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych nie może okazać się skuteczne w drodze podniesienia zarzutu naruszenia przepisu art. 6 P.p.s.a., który reguluje zasadę udzielania pomocy stronom postępowania sądowoadministracyjnego w jego trakcie. Zakres zastosowania tego przepisu nie odnosi się więc do postępowania dowodowego prowadzonego przed organem. Wskazówki i pouczenia sądu dotyczą wyłącznie dokonywanych przez stronę czynności procesowych na danym etapie postępowania i w powstałej sytuacji procesowej (vide post. NSA z 12 grudnia 2012 r., I FZ 514/12). W rozpoznawanej sprawie sąd realizując obowiązki wynikające z art. 6 P.p.s.a. nie mógł tym samym udzielać stronie wskazówek i pouczeń w odniesieniu do postępowania dowodowego, którego nie mógł przeprowadzić przed sądem administracyjnym, gdyż w tym zakresie mogło być ono przeprowadzone wyłącznie przed organem. Z tych przyczyn zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.
Bezskuteczność zarzutów opartych na podstawie wynikającej z przepisu art. 174 pkt 2 oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym przyjętym za podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji uznał, iż nie zostały spełnione kumulatywnie wszystkie trzy przesłanki określone w art. 83 ust.1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: "ustawa emerytalna"), gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że wystąpiły "szczególne okoliczności".
Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie do uzyskania przez skarżącego świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu zostały spełnione kumulatywnie przez skarżącą, która z uwagi na wiek oraz nieprzewidywalne zdarzenia losowe nie posiada niezbędnych środków do swojego utrzymania, nie może zostać uznany za uzasadniony. Zgodnie z tym przepisem ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie
Elementem postępowania przed organem było rozpoznanie sprawy administracyjnej, a w jej ramach przeprowadzenie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziło organ do przyjęcia za udowodniony określonego stanu faktycznego. Stał on się następnie podstawą faktyczną orzekania organu. Jedną z przesłanek materialnych objętych przedmiotem postępowania i podlegających udowodnieniu jest przesłanka wystąpienia "szczególnych okoliczności". Organ ustalił, iż przesłanka ta nie wystąpiła w sprawie skarżącej. Ustaleniem tym oraz oceną Sądu I instancji związany jest Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na bezskuteczność zarzutów procesowych. Z tych względów zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.