Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2020 roku po rozpoznaniu skargi W. F. na czynność Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do komisji lekarskiej w celu przyznania urlopu zdrowotnego stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 5 listopada 2018 roku W. F.(dalej: skarżący) raportem zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku (dalej: organ) o skierowanie do komisji lekarskiej w związku z koniecznością podjęcia urlopu zdrowotnego.
Organ w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił W. F. skierowania do komisji lekarskiej wskazując, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjant może być skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych: z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą; z urzędu - w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
W ocenie Komendanta określenie "może" wskazuje na fakultatywny charakter, co powoduje, że organ nie ma obowiązku kierowania funkcjonariusza do komisji lekarskiej. Poza tym organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822 ze zm.), o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej komisja lekarska orzeka, w przypadku, gdy funkcjonariusz mimo wykorzystania 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby nie odzyskał zdolności do wykonywania tych obowiązków, a stan jego zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby. Komendant stwierdził, że skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia 20 grudnia 2017 r. do 7 stycznia 2018 r., po czym nieprzerwanie od dnia 9 stycznia 2018 r. do dnia 30 listopada 2018 r. W ocenie organu okres przebywania na zwolnieniu lekarskim nie stanowił wówczas 12 miesięcy zaprzestania wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący pismem z dnia 23 lutego 2020 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że W. F. w dniu [...] marca 2019 r. został zwolniony ze służby w Policji i nie ma podstaw do kierowania byłego funkcjonariusza do komisji lekarskiej celem orzeczenia o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego. Poza tym organ podniósł, że w sprawie nie został zachowany przez skarżącego termin na wniesienie skargi z art. 53 § 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd I instancji podniósł, że zaskarżone pismo organu z dnia [...] listopada 2018 roku jest czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Wobec tego, na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę do sądu wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Przy czym, sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Sąd I instancji zauważył, że w sprawie o sygn. II SA/Bk 619/19 zakończonej postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2019 r. (o odrzuceniu skargi W. F. na pismo Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2019 r. stanowiące udzieloną skarżącemu odpowiedź na jego pismo nazwane odwołaniem od rozstrzygnięcia z [...] listopada 2018 r. odmawiającego skierowania do komisji lekarskiej), skarżący został poinformowany, że pismo Komendanta z dnia [...] listopada 2018 r. jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która może być przez niego zaskarżona do sądu administracyjnego. Korzystając z przysługującego prawa W. F. w dniu 23 lutego 2020 r. wniósł skargę na tą czynność. Zdaniem Sądu I instancji w przypadku istniało uchybienie terminu do zaskarżenia przedmiotowej czynności, niemniej jednak uchybienie to nastąpiło bez winy skarżącego. Strona w skarżonym piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. nie została pouczona o prawie zaskarżenia czynności do sądu.
Po rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji uznał, że przepis art. 40 ustawy o Policji nie przyznaje organowi prawa do swobodnego decydowania o kierowaniu policjanta do komisji lekarskiej. Wystąpienie z wnioskiem zobowiązuje właściwy organ Policji do skierowania wnioskodawcy do właściwej komisji lekarskiej (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 130/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że wyraz "może" w tym przepisie odnosi się do możliwości skierowania policjanta na badanie na podstawie albo art. 40 pkt 1 albo art. 40 pkt 2 ww. ustawy. Nie przyznaje on jednak organowi prawa do swobodnego decydowania o kierowaniu policjanta do komisji lekarskiej.
Ponadto Sąd I instancji powołał się na treść art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie komisji lekarskich podległych ministrowi do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 481 ze zm.) i podniósł, że do komisji lekarskich, zgodnie z ich właściwością, kieruje się z urzędu lub na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie orzeczenia lekarskiego. Przepis ten zawiera sformułowanie "kieruje się" a nie "można skierować". Mamy zatem do czynienia z jednej strony z obowiązkiem po stronie organu a z drugiej uprawnieniem po stronie funkcjonariusza. WSA w Białymstoku powołał się również na treść § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.) zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej można udzielić płatnego urlopu zdrowotnego w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia w wymiarze nieprzekraczającym jednorazowo 6 miesięcy.
Łączny wymiar urlopu w okresie całej służby nie może przekroczyć 18 miesięcy. Przepis § 26 ust. 3 tego aktu stanowi zaś, że policjanta, o którym mowa w ust. 1, do komisji lekarskiej kieruje przełożony właściwy w sprawach osobowych na wniosek lekarza lub samego policjanta.
Na koniec Sąd I instancji wskazał, że rozpatrywana sprawa ma już wyłącznie znaczenie historyczne, bowiem skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] marca 2019 r., a jak wskazują analizowane przepisy, skierowanie do komisji lekarskiej w celu udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi Policji dotyczy funkcjonariuszy będących w służbie.
Od powyższego wyroku WSA w Białymstoku Komendant Miejski Policji w Białymstoku wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) § 26 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przywołane przepisy obligują organ policji do skierowania do komisji lekarskiej funkcjonariusza, który zwrócił się z raportem o skierowanie do komisji lekarskiej w związku z koniecznością podjęcia urlopu lekarskiego w sytuacji, gdy decyzja o udzieleniu płatnego urlopu zdrowotnego ma charakter uznaniowy.
- 2) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 481 ze zm.) poprzez uznanie, że treść tego przepisu nie uprawnia organu do odmowy skierowania policjanta do komisji lekarskiej w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka formalna tj. wykorzystanie 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja o udzieleniu płatnego urlopu zdrowotnego w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia, o którym mowa jest w § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282 ze zm.) ma charakter uznaniowy i nie obliguje przełożonego do pozytywnego rozpatrzenia złożonego raportu. Świadczy o tym literalna wykładnia omawianego przepisu: policjantowi można udzielić płatnego urlopu zdrowotnego. Tym samym w sytuacji, gdy nie ma pozytywnej decyzji przełożonego, aby przyznać taki urlop wnioskodawcy, to zbędne jest, w ocenie Skarżącego, kierowanie go do komisji lekarskiej celem ustalenia potrzeby lub braku podstaw do jego udzielenia.
W konsekwencji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz na podstawie art. art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem § 26 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282, z późn. zm.) - policjantowi w służbie stałej można udzielić płatnego urlopu zdrowotnego w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia w wymiarze nieprzekraczającym jednorazowo 6 miesięcy; łączny wymiar urlopu w okresie całej służby nie może przekroczyć 18 miesięcy (ust. 1); urlopu zdrowotnego udziela przełożony właściwy w sprawach osobowych na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej, o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o Policji (ust. 2); policjanta, o którym mowa w ust. 1, do komisji lekarskiej kieruje przełożony właściwy w sprawach osobowych na wniosek lekarza lub samego policjanta (ust. 3).
Z kolei o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi Policji orzeka - zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 481 ze zm.) zwanej dalej "ustawa o komisjach lekarskich" - komisja lekarska, gdy funkcjonariusz mimo wykorzystania 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby nie odzyskał zdolności do wykonywania tych obowiązków, a stan jego zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wykładnię powołanych wyżej przepisów wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.) do komisji lekarskiej kieruje przełożony właściwy w sprawach osobowych na wniosek lekarza lub samego policjanta. Stan zdrowia policjanta jest istotny nie tylko ze względu na jego osobistą kondycję psychofizyczną, ale także ze względu na prawidłowość wykonywanej służby. W pełni sprawny psychofizycznie policjant może lepiej zapewnić bezpieczeństwo sobie, a przede wszystkim zagwarantować takie bezpieczeństwo osobom trzecim oraz zwiększyć efektywność działań podejmowanych podczas służby. Dlatego też złożenie przez policjanta wniosku o skierowanie na komisję lekarską powoduje, że organ jest obowiązany do nadania wnioskowi dalszego biegu. Przepis art. 40 ustawy z 1990 r. o Policji nie przyznaje organowi prawa do swobodnego decydowania o kierowaniu policjanta do komisji lekarskiej.
Z ust. 3 § 26 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów jednoznacznie wynika, że przełożony właściwy w sprawach osobowych również na wniosek samego policjanta ma obowiązek skierować go do komisji lekarskiej. Zatem wystąpienie z takowym wnioskiem zobowiązuje właściwy organ Policji do skierowania wnioskodawcy do właściwej komisji lekarskiej. Dopiero w przepadku wydania przez komisję lekarską orzeczenia zalecającego dalsze leczenie policjantowi w służbie stałej można udzielić płatnego urlopu zdrowotnego w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia w wymiarze nieprzekraczającym jednorazowo 6 miesięcy, przy czym łączny wymiar urlopu w okresie całej służby nie może przekroczyć 18 miesięcy (ust. 1 § 26 powołanego rozporządzenia). Użyte tu sformułowanie "można udzielić" nie oznacza wprowadzenia w tym zakresie uznania administracyjnego.
Nie sposób przyjąć, aby policjant, który nie jest jeszcze w pełni sprawny pod względem psychofizycznym, musiał podjąć służbę, a stan jego zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby. Wówczas urlopu zdrowotnego udziela przełożony właściwy w sprawach osobowych na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej, o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o Policji (ust. 2 powołanego rozporządzenia).
Zatem nie można zaakceptować wykładni tych przepisów wskazanej w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Gdyby uznać ją za prawidłową - wbrew brzmieniu przywołanych wcześniej przepisów - prowadziłoby to do sytuacji, gdy kompleks reguł - dotyczących wykorzystania urlopu zdrowotnego, w kontekście ustalonych przez prawodawcę procedur określenia zasadności jego udzielenia - znajdowałby w istocie zastosowanie tylko w zależności od uznania przełożonego danego funkcjonariusza. Determinowałby ono, czy w ogóle zaaprobować możliwość skorzystania przez danego funkcjonariusza z dobrodziejstwa urlopu zdrowotnego wobec faktycznych potrzeb służby. Wykładnię taką potwierdza również treść art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 481 ze zm.), zgodnie z którym do komisji lekarskich, zgodnie z ich właściwością, kieruje się z urzędu lub na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie orzeczenia lekarskiego.
Przepis ten zawiera sformułowanie "kieruje się" a nie "można skierować". Mamy zatem do czynienia z jednej strony z obowiązkiem po stronie organu a z drugiej uprawnieniem po stronie funkcjonariusza. Poza tym w ustępie 3 punkt 7 tego przepisu wskazano, że do komisji lekarskiej kieruje się z urzędu w celu ustalenia potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego.
Skierowanie do komisji lekarskiej, o której mowa w art. 40 ustawy o Policji, jest czynnością materialno-techniczną, która dopiero inicjuje podjęcie postępowania przed właściwą komisją lekarską. To właściwa komisja lekarska orzeka o potrzebie (braku potrzeby) udzielenia urlopu zdrowotnego, oceniając – stosownie do przywołanego wyżej art. 15 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – i na podstawie dokumentacji nadesłanej wraz ze skierowaniem, czy funkcjonariusz wykorzystał 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby oraz następnie, czy pomimo wykorzystania tych 12 miesięcy zwolnienia, nie odzyskał zdolności do wykonywania tych obowiązków, a stan jego zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby. Adresatem normy wynikającej z tego przepisu jest więc komisja lekarska, która ma obowiązek zweryfikować wynikające z dyspozycji tego przepisu przesłanki.
Zatem to właściwa komisja lekarska wydająca stosowne orzeczenie w przedmiocie udzielenia urlopu zdrowotnego orzeka o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego i o spełnieniu przesłanek do jego udziela, a nie przełożony właściwy w sprawach osobowych policjanta. Treść art. 15 ust. 1 cyt. wyżej ustawy nie uprawnia organu - przełożonego właściwego w sprawach osobowych policjanta - do odmowy skierowania policjanta do komisji lekarskiej w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka formalna tj. wykorzystanie 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby. Jak wskazano wyżej spełnienie tej przesłanki bada właściwa komisja lekarska na dzień wydania swojego orzeczenia w przedmiocie urlopu zdrowotnego.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.