Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 117/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą we [...] uchylił poz. 5 uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] (pkt 1); oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 23 maja 2016 r. do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu, pocztą elektroniczną, wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie kserokopii lub skanów w formacie pdf uzasadnienia wszystkich niedostatecznych ocen cząstkowych z zakresu prawa cywilnego, sporządzonych przez egzaminatora SSA E. G., w związku z prowadzonym w 2016 r. egzaminem adwokackim, a które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu.
Uchwałą [...] z dnia [...] maja 2016 r. ORA we Wrocławiu odmówiła dostępu do tych informacji wskazując, że oceny te nie stanowią informacji publicznej.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] września 2016 r. (pismo nr [...]) uchyliło powyższą uchwałę ORA we Wrocławiu [...]. W uzasadnieniu Prezydium NRA wskazało na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, poprzez uzyskanie bieżącego odpisu z KRS dotyczącego wnioskodawcy.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu, wydaną na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o Adwokaturze oraz art. 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano brak legitymacji po stronie Fundacji wywiedziony z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r. o sygn. akt SK 36/14, a także podniesiono, że uzasadnienie oceny cząstkowej z egzaminy adwokackiego nie stanowi informacji publicznej. Podniesiono także dużą częstotliwość i ilość żądań wnioskodawcy oraz w związku z tym, możliwość paraliżu prac Izby Adwokackiej we Wrocławiu.
Wskutek wniesienia odwołania przez Fundację Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] grudnia 2017 r. (pismo nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną uchwałę i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem organu, z ustawy z dnia 26 maja 1982 roku - Prawo o adwokaturze wynika, iż wyjaśnianie wszystkich wątpliwości związanych z przeprowadzonym egzaminem adwokackim, w tym udostępnianie informacji odnośnie do uzasadnienia ocen cząstkowych, przyznanych przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnych, należy do zakresu działania Ministra Sprawiedliwości, uprawnień takich nie posiadają natomiast okręgowe rady adwokackie.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierowała Fundacja [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] a także o zasadzenie od organu, na rzecz skarżącej, zwrotu kosztów procesu.
W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że skarga była zasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych, o których mowa w art. 78e ust. 3 Prawa o adwokaturze są dokumentami zawierającymi informację publiczną, podlegającymi udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, do których znajduje odpowiednie zastosowanie art. 6 ust 1 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 roku poz. 1764, dalej: "udip"). Wskazał także, że uzasadnienia ocen cząstkowych jako załączniki do protokołu z głosowania komisji egzaminacyjnej dzielą status prawny tego protokołu.
Sąd I instancji uznał, że komisja egzaminacyjna jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne, polegające na przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego, a w konsekwencji członkowie komisji egzaminacyjnej, w zakresie w jakim uczestniczą w postępowaniu związanym z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Nadto Sąd wskazał również, iż informacja o treści ocen cząstkowych jest informacją publiczną, bowiem członkowie komisji wykonując swoje kompetencje poprzez dokonywanie indywidualnej oceny sprawdzanych prac egzaminacyjnych (tj. wystawianie ocen cząstkowych i ich uzasadnianie) oraz biorąc udział w podejmowaniu przez komisję uchwały o wyniku egzaminu, bezpośrednio wpływają na sytuację prawną osób zdających - współdecydują bowiem o uzyskaniu bądź nie przez daną osobę uprawnień do wykonywania zawodu adwokata.
Pismem z dnia 31 lipca 2018 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył w imieniu Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej jej pełnomocnik procesowy wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, zwrot kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Zarzucił on Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 1 ust 1 udip w związku z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. c udip i art. 5 ust. 2 zd. 2 udip oraz art. 61 ust 1 zd. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że pisemne uzasadnienie oceny cząstkowej, o którym mowa w art. 78e ust. 3 Prawa o adwokaturze jest dokumentem zawierającym informację publiczną tj. oceną dokonywaną przez organ władzy publicznej.
Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia w/w przepisu wskazuje, iż uzasadnienie oceny cząstkowej jako wytworzone w czasie wewnętrznej działalności organu i utrwalającej jedynie jeden ze wstępnych etapów realizacji nałożonego na organ większego zadania publicznego (przeprowadzenia egzaminu adwokackiego jako całości), nie jest wyrazem ostatecznego stanowiska organu lecz dokumentem wewnętrznym, zawierającym jedynie subiektywną ocenę danego egzaminatora o stanie wiedzy zdającego z danej dziedziny prawa, a zatem nie dotyczącej sfery publicznej, lecz prywatnej zdającego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 29 stycznia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.
W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust.1 pkt 4 lit. c udip oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji.
Poza sporem pozostaje, że Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu jest podmiotem, który jest, co do zasady, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Ustalenia wymaga natomiast, czy zwracając się do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu o przesłanie kserokopii lub skanów w formacie pdf uzasadnienia wszystkich niedostatecznych ocen cząstkowych z zakresu prawa cywilnego, sporządzonych przez egzaminatora SSA E. G., w związku z prowadzonym w 2016 r. egzaminem adwokackim, a które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu wnioskodawca wystąpił o udzielnie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając przedmiot żądania wniosku stwierdził, że wniosek obejmował uprawnione żądanie udzielenia informacji publicznej, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r.: I OSK 1599/15, co przesądziło o stwierdzeniu, że organ, który nie udzielił informacji w reakcji na wniosek skarżącego, pozostawał w bezczynności.
W tej sytuacji konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do istoty konstytucyjnego prawa do informacji i pojęcia informacji publicznej w rozumieniu udip, a w konsekwencji stwierdzenie, czy uzasadnienia ocen cząstkowych egzaminów pisemnych kończących aplikacje adwokackie i radcowskie stanowią informacje publiczną.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Konstytucja RP stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy".
Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".
Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne.
Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tym samym informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.
Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac.
Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".
Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów.
Istnieje wobec tego sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej.
Powyższe uwagi dotyczące zakresu konstytucyjnego prawa do informacji publicznej należy odnieść do charakteru tego prawa, zwłaszcza w kontekście stanowiska Sądu o publicznym charakterze informacji zawartej w pisemnych uzasadnieniach ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego.
Wynikające z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do informacji ma charakter publicznego prawa podmiotowego (por. A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.) o treści pozytywnej, tj. prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, w którym podkreślono, że "Dostęp do informacji publicznej należy do kategorii publicznych praw podmiotowych o charakterze pozytywnym. To uprawnienie gwarantuje obywatelom model ustrojowy RP w postaci demokratycznego państwa prawnego, a w sposób bezpośredni wyraża art. 61 Konstytucji RP"), a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego charakteryzujące prawo o treści negatywnej, w tym prawo wolnościowe.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 61 Konstytucji RP znajduje się w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa polityczne". Ustrojodawca wyraźnie rozróżnia – zarówno w tytule tej części Konstytucji, jak i w jej treści – wolności od praw, stanowiąc najpierw o wolności organizowania zgromadzeń i wolności zrzeszania się, a następnie o prawie dostępu do służby publicznej, prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, prawie udziału w referendum, prawie wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego oraz prawie składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.
Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie ma zatem charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, tj. przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że prawa i wolności inaczej "działają" w procesie stanowienia prawa i jego stosowania – "(...) Prawa i wolności w różnym stopniu są regulowane w normach prawa stanowionego, a ponadto regulacja ta ma w stosunku do nich różne znaczenie. Wolność jest przyrodzona i niezbywalna, nie jest więc nadawana przez ustrojodawcę, lecz co najwyżej przez niego proklamowana i chroniona.
Wolność może być zatem realizowana również wówczas, gdy nie jest prawnie regulowana, w myśl zasady in dubio pro libertate. (...) Prawo natomiast, choć – jak się powszechnie przyjmuje – również ma rodowód prawnonaturalny, to jednak podlega regulacji pozytywnej. To prawodawca de facto przesądza jego kształt, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Prawodawca powinien zagwarantować realność świadczenia, w tym również możliwość jego dochodzenia przed organami administracyjnymi i sądami, przy czym jednostka może domagać się tylko tego, co jej ustawa przyznała i tylko od konkretnego zobowiązanego podmiotu. (...) Wolność jest ściśle związana z godnością człowieka, stąd podlega silniejszej ochronie we wszystkich możliwych aspektach jej istnienia. (...).
Natomiast prawo nie zawsze pozostaje w ścisłym związku z godnością ludzką, dlatego w większym stopniu możliwe są jego ograniczenia. Tylko wśród wolności znajdują się te, które mają charakter absolutny jako najściślej związane z godnością człowieka i tym samym nie podlegające jakimkolwiek ograniczeniom. Prawa mają zawsze charakter relatywny, podlegają ochronie, choć ich ograniczenia nie są wykluczone. (...) Warunkiem korzystania z wolności jest brak zakazów jej dotyczących, podczas gdy warunkiem stosowania praw – wskazanie w ustawie podmiotów uprawnionych i zobowiązanych oraz zakresu przyznanych świadczeń. (...). W wypadku prawa organ przyznaje je lub potwierdza, że ono przysługuje wówczas, gdy określone przez państwo przesłanki zostały spełnione" (zob. M. Florczak-Wątor: Horyzontalny wymiar praw konstytucyjnych, Kraków 2014, s. 24-27 i przytaczana tam literatura). Praktyczną konsekwencją tego, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. L. Garlicki (red.): Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom. IV Warszawa 2005, art. 61). W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "Gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art.
61) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji".
Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają również unormowania u.d.i.p., a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może zatem przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych oraz roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Prawo dostępu do informacji publicznej w polskim porządku prawnym jest ponadto publicznym prawem podmiotowym wykreowanym przez prawodawcę. Nie jest to prawo, które prawodawca wyłącznie deklaruje w porządku prawnym. Nie tylko charakter tego prawa, ale i jego zaistnienie są bowiem ściśle związane z organizacją i funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej. Dopiero powstanie takiej wspólnoty rodzi potrzebę – jeżeli ma ona odpowiadać standardom demokratycznego państwa prawnego – wyposażania jednostki w prawo dostępu do informacji o sprawach związanych z tą wspólnotą. Prawo to nie wynika z istoty ludzkiej natury i ma sens jedynie w kontekście relacji pomiędzy jednostkami tworzącymi wspólnotę publicznoprawną a tą wspólnotą.
Tak skonstruowane w polskim porządku prawnym prawo dostępu do informacji publicznej – jako prawo o treści pozytywnej i wykreowane przez prawodawcę, a nie zadeklarowane - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP. Wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz tego prawa, co jednak nie uzasadnia rozszerzania w drodze procesów interpretacyjnych jego granic określonych w Konstytucji RP.
Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP. Prawo do informacji publicznej współistnieje w polskim porządku prawnym z konstytucyjnym prawem do prywatności, które w systematyce Konstytucji znajduje się wśród "Wolności i praw osobistych" i zgodnie z którym "Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym" (art. 47 Konstytucji). Regulacja konstytucyjna nie daje podstaw do twierdzenia, że ochrona prawa do prywatności nie może wyłączać kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej, a uzasadnia jedynie ograniczenie dostępu do takiej informacji.
Jeżeli określona informacja ma charakter informacji publicznej, to wówczas prawo do prywatności stanowi podstawę ograniczenia w tym zakresie dostępu do tego rodzaju informacji zgodnie z regulacją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli jednak wnioskowana informacja nie dotyczy sfery publicznej, lecz prywatnej, to nie ma podstaw do kwalifikowania takiej informacji jako informacji publicznej.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).
Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych".
Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów.
Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).
Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;
- 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;
- 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.
Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) jest błędna.
Oceniając charakter żądanej informacji Sąd przyjął, że ma ona charakter informacji publicznej opierając się na tezie, że skoro komisja egzaminacyjna powołana przez Ministra Sprawiedliwości, działając w trybie art. 78 i n. ustawy Prawo o adwokaturze jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne, to członkowie wchodzący w jej skład, w zakresie, w jakim uczestniczą w realizacji zadania publicznego (przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego) są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jak jednak wyżej wskazano, nie każda informacja jest informacją publiczną, choćby była związana z działalnością osób wykonujących funkcje publiczne. Treść uzasadnień ocen cząstkowych egzaminów adwokackich nie spełnia kryteriów kwalifikowania ich jako informacji o sprawach publicznych ze względu na to, że:
- 1) ich sporządzenie następuje w ramach wewnętrznej działalności komisji egzaminacyjnej,
- 2) treść tych dokumentów dotyczy sfery prywatnej osób zdających egzamin adwokacki,
- 3) treść tych dokumentów koncentruje się nie na ustaleniu faktów, lecz na ich ocenie z punktu widzenia egzaminatora.
Gdy chodzi o aspekt wewnętrzny uzasadnień ocen cząstkowych egzaminów adwokackich, to należy zwrócić uwagę na ustawową kategorię dokumentów urzędowych i kryteria ich odróżniania od dokumentów wewnętrznych, a w konsekwencji rozróżniać informacje zawarte w treści dokumentów wewnętrznych od informacji zawartych w treści dokumentów urzędowych.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122).
Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15).
Należy dodatkowo wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 roku, który w uzasadnieniu prawnym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu.
Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".
Analiza przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1999) nie daje podstaw do twierdzenia, że uzasadnienie oceny cząstkowej z określonej części egzaminu adwokackiego przesądza o ocenie tego egzaminu i nie ma przez to charakteru "roboczego", niedefinitywnego, skoro zgodnie z art. 78f ust. 2 cyt. ustawy wynik egzaminu adwokackiego jest rezultatem głosowania i podjęcia uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej. Przygotowanie ocen cząstkowych z poszczególnych części egzaminu z zachowaniem rygorów ustawowych w zakresie kryteriów ich sporządzania i wyprowadzania średniej arytmetycznej z ocen cząstkowych wystawionych przez poszczególnych egzaminatorów (art. 78e ust. 2 i 4 ustawy) jest etapem gromadzenia dokumentacji stanowiącej podstawę do podjęcia uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego, która jest następstwem głosowania przez wszystkich członków komisji egzaminacyjnej.
Gdyby oceny cząstkowe i ich uzasadnienie miały charakter definitywny w tym sensie, że przesądzałyby ocenę z egzaminu adwokackiego, ustawodawca nie uzależniałaby uchwały o wyniku tego egzaminu od głosowania członków komisji egzaminacyjnej. Należy też zauważyć, że uchwała komisji podlega kontroli odwoławczej przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia, a w ramach tej kontroli analizowane i oceniane są dokumenty poprzedzające podjęcie uchwały, co jednak nie zmienia faktu, że element decyzyjny tkwi w podjęciu uchwały, a nie w przygotowaniu dokumentacji, na podstawie której uchwała jest podejmowana. Do postępowania przed Komisją Odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), co pozwala traktować uchwały tej Komisji jak decyzje administracyjne (por. art. 78h ust. 12 Prawa o adwokaturze). Postępowanie przed Komisją Odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, w wyniku rozpoznania sprawy Komisja Odwoławcza podejmuje uchwałę ostateczną biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy, w tym oceny egzaminatorów. Jest przy tym uprawniona do samodzielnej oceny pracy pisemnej zdającego w oparciu o ten materiał. Działa więc merytorycznie. Może ponownie ustalić ostateczną ocenę pracy zawierającej rozwiązanie zadania z części egzaminu, której dotyczy odwołanie i - nie ograniczając się wyłącznie do zbadania zarzutów odwołania - odnieść się do samej pracy i jej oceny dokonanej przez komisję pierwszoinstancyjną (por. np. dotyczących analogicznych regulacji wyroki NSA: z 2 września 2015 r. II GSK 1679/14 i z 22 maja 2014 r. II GSK 293/13). Oznacza to, że definitywnym rozstrzygnięciem egzaminu adwokackiego jest uchwała Komisji, a uzasadnienia ocen cząstkowych z określonej części egzaminu adwokackiego stanowią niezbędną w sprawie dokumentację podlegającą ocenie Komisji.
Ponadto ustawodawca przesądził w treści art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., że treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć jako treść dokumentów urzędowych stanowi informację publiczną, co oznacza, że ponad wszelką wątpliwość uchwały komisji egzaminacyjnych należy kwalifikować jako dokumenty urzędowe podlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dokumenty stanowiące podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia nie zostały zakwalifikowane w powyższy sposób przez ustawodawcę, co oznacza konieczność oceny tych dokumentów z punktu widzenia ich zakwalifikowania jako nośników informacji publicznej w realiach konkretnej sprawy. Wyżej przedstawiona argumentacja przemawia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, za stanowiskiem, zgodnie z którym uzasadnienia ocen cząstkowych z egzaminu adwokackiego mają walor dokumentów wewnętrznych i jako takie nie stanowią nośnika informacji publicznej.
Wewnętrznego charakteru uzasadnienia ocen cząstkowych określonych części egzaminu adwokackiego nie podważa również okoliczność obowiązku załączania ich do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego (art. 78e ust. 3 Prawa o adwokaturze). Zgodnie bowiem z treścią art. 78g ust. 1 ustawy, z przebiegu egzaminu adwokackiego sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji egzaminacyjnej uczestniczący w egzaminie adwokackim. Jest oczywiste, że treść protokołu z przebiegu egzaminu nie może obejmować uzasadnień ocen cząstkowych egzaminu, które są i mogą być sporządzane wyłącznie po zakończeniu egzaminu. Uzasadnienia ocen cząstkowych stanowią dokumentację związaną z przeprowadzeniem egzaminu po jego zakończeniu w rozumieniu art. 78g ust. 2 ustawy. Nie uzyskują zatem waloru dokumentów pochodzących od całej komisji, a idąc dalej, sam fakt ich dołączenia do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego nie ma wpływu ich charakter prawny.
Nie ulega też wątpliwości, że uzasadnienia ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego nie są dokonywane przez organy władzy publicznej, z tego względu nie ma podstaw do odnoszenia do tego rodzaju dokumentów treści art. 6 ust. 4 lit. c u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym "treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej". Ustawodawca w treści art. 6 u.d.i.p. wyraźnie rozróżnia stanowiska "organów władzy publicznej i funkcjonariuszy publicznych" (art. 6 ust. 4 lit. b u.d.i.p.) od "wystąpień i ocen" dokonywanych wyłącznie przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 4 lit. c u.d.i.p.), przy czym nie tylko wyróżnia "oceny" od stanowisk, lecz również "treść ocen" jako treść dokumentów urzędowych wiąże wyłącznie z organami władzy publicznej, do których nie sposób zaliczyć członków komisji egzaminacyjnych sporządzających oceny cząstkowe z określonej części egzaminu adwokackiego.
Charakter publiczny będzie miała informacja o efektach pracy komisji, a nie informacja o elementach procesu decyzyjnego zmierzającego do wystawienia ocen w indywidualnych sprawach. Treść uzasadnień ocen cząstkowych określonych części egzaminu adwokackiego nie stanowi informacji o działalności osoby pełniącej funkcje publiczne. Informacją taka byłaby np. informacja o ilości sporządzonych ocen, terminie ich sporządzenia, ilości wystawionych przez egzaminatora ocen celujących, bardzo dobrych, dobrych, dostatecznych i niedostatecznych.
Drugą okolicznością nie pozwalającą na zakwalifikowanie ocen cząstkowych egzaminów z określonej części egzaminu adwokackiego do kategorii informacji publicznych jest treść tych dokumentów dotycząca sfery prywatnej osób zdających egzamin adwokacki. Należy zaakceptować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2016 r.: I OSK 835/15 i I OSK 1473/15. W uzasadnieniach tych wyroków NSA zwrócił uwagę, że "analizując zagadnienie charakteru prawnego informacji dotyczącej uzasadnień ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego, należy mieć na uwadze sytuację prawną osób biorących udział w takim egzaminie. Stosownie do treści art. 77b Prawa o adwokaturze, do egzaminu adwokackiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację adwokacką i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 66 ust.
2. W myśl art. 65 pkt 4 ustawy na listę adwokatów może być wpisany ten kto odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację adwokacką i złożył egzamin adwokacki, z zastrzeżeniem art. 66 ust. 1 i 2. Z powyższych regulacji wynika, że osoba biorąca udział w egzaminie adwokackim nie wykonuje jeszcze zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód adwokata. Prowadzi to do wniosku, że decyzja takiej osoby o udziale w egzaminie ma charakter decyzji prywatnej, albowiem jest to działanie mające na celu dopiero uzyskanie uprawnień adwokata, a wyniki egzaminu dotyczące takiej osoby odnoszą się do jej sfery prywatnej, a nie uprawnień zawodowych. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wszelkie działania osób mogących w przyszłości uzyskać statusu osoby zaufania publicznego stanowiłyby informacje publiczne. Przyjdzie stwierdzić, że praca egzaminacyjna kandydatów na adwokatów jest dokumentem prywatnym, gdyż obrazuje zakres zdobytej przez niego wiedzy prawniczej oraz umiejętności jej stosowania w praktyce. (...) Pomimo tego, że uzasadnienie ocen jest dokumentem wytworzonym przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnej, a nie przez osobę zdającą egzamin, to nie można przyjąć, że jest to informacja publiczna. Uzasadnienie ocen nie dotyczy bowiem komisji, ale sfery prywatnej osoby zdającej egzamin".
Ocena cząstkowa z określonej części egzaminu adwokackiego, dokonywana przez członka komisji egzaminacyjnej będącego specjalistą z danej dziedziny prawa objętej egzaminem, którego wiedza i doświadczenie dają rękojmię prawidłowego przebiegu egzaminu (art. 78 ust. 2 Prawa o adwokaturze), stanowi wyraz wartościującego sądu o przygotowaniu prawniczym osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata (art. 78d ust. 1 Prawa o adwokaturze) z punktu widzenia określonej dziedziny prawa objętej egzaminem. Ustawodawca nie wprowadza zamkniętego katalogu kryteriów oceny, wskazując, że egzaminatorzy biorą pod uwagę "w szczególności" zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje (art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze).
Tego rodzaju sąd wartościujący o przygotowaniu prawniczym konkretnej osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata jest zatem wynikiem oceny jej wiedzy oraz zdolności i umiejętności zarówno w zakresie analizy prawnej i prawniczej, jak i w zakresie realizowania i reprezentowania interesu strony, przy czym ocena ta jest dokonywana z perspektywy "wiedzy i doświadczenia" egzaminatora. Ocena ta dotyczy zatem predyspozycji osobistych i indywidualnych osoby egzaminowanej do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata z punktu widzenia określonej dziedziny prawa, która to ocena samodzielnie nie przesądza jeszcze o dopuszczeniu do wykonywania tego zawodu, a stanowi – wprawdzie niezbędną, ale nie rozstrzygającą - podstawę do podjęcia uchwały przez komisję.
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa informacja publiczna to informacja o faktach, zdarzeniach lub określonych stanach faktycznych jeżeli dotyczy spraw publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2009 r., I OSK 683/09), w czym nie mieszczą się sądy wartościujące oparte na ocenie tych faktów, ocenie dotyczącej predyspozycji osobistych i indywidualnych osoby egzaminowanej do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata z punktu widzenia określonej dziedziny prawa. Ocena cząstkowa z egzaminu adwokackiego nie jest zatem informacją o faktach i wreszcie również z tego powodu nie może być traktowana jako informacja publiczna. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyrokach z 23 listopada 2018 r., sygn. I OSK 244/17 oraz 26 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 438/16 nie podzielając tym samym odosobnionego stanowiska zawartego w wyroku z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 1599/15.
Mając na uwadze powyższą argumentację, zasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w wyniku której Sąd I instancji przyjął, że ocena cząstkowa z określonej części egzaminu adwokackiego stanowi informację publiczną.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skoro bowiem informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowiła informacji publicznej, to nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej. Wbrew bowiem stanowisku Sądu I instancji Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu prawidłowo zareagował na wniosek skarżącego informując, że brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej, skoro wniosek nie dotyczył informacji publicznej.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego obejmujących w niniejszej sprawie zwrot wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. z uwzględnieniem art. 200 p.p.s.a.