Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 75/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S. (dalej: "Skarżący") na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w B. (dalej: "Prezes SR" lub "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z [...] maja 2020 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa SR o udostępnienie, na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."), kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych przez Sąd Rejonowy w B. w 2016 r. w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolami 056 i 056s.
Uznając, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, Prezes SR pismem z [...] maja 2020 r. wezwał Skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do żądanych informacji.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Skarżący w piśmie z [...] czerwca 2020 r. zakwestionował przyjętą przez Organ kwalifikację żądanych informacji publicznych jako informacji przetworzonej.
Decyzją z [...] lipca 2020 r. Prezes SR odmówił udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej.
Skarżący wniósł skargę do WSA na bezczynność Prezesa SR w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] maja 2020 r., domagając się stwierdzenia bezczynności Organu, przyznania od Organu kwoty pieniężnej w wysokości 1.000 złotych oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes SR wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Organu do załatwienia wniosku Skarżącego z [...] maja 2020 r., a także o stwierdzenie, że Organ nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Zakwestionował również zasadność przyznania Skarżącemu kwoty pieniężnej.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności podkreślił, że wprawdzie skarga została wniesiona już po wydaniu przez Prezesa SR decyzji z [...] lipca 2020 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, jednak w dacie wniesienia skargi ([...] lipca 2020 r.) decyzja ta nie była jeszcze ostateczna. Powołując się na uchwałę NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 WSA wyjaśnił, że przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a."), stanowi dopiero wniesienie skargi już po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej. WSA podkreślił również, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi WSA stwierdził, że Prezes SR nie dopuścił się bezczynności rozpatrując wniosek Skarżącego z [...] maja 2020 r.
WSA wskazał, że Prezes SR należy do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W sprawie bezsporny pozostaje również publiczny charakter informacji objętych wnioskiem z [...] maja 2020 r. Orzeczenia sądowe z uzasadnieniami, jako wydane w sprawie przez sąd, w ramach jego działalności orzeczniczej opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, są danymi publicznymi i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.
Dokonując oceny działań podjętych przez Prezesa SR w sprawie wniosku Skarżącego z [...] maja 2020 r. WSA stwierdził, że wniosek został załatwiony prawidłowo w świetle reguł postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Prezes SR prawidłowo zakwalifikował żądane przez Skarżącego informacje jako informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie WSA, udostępnienie żądanej przez Skarżącego informacji w postaci zbioru kopii wyroków z uzasadnieniami zapadłych we wskazanym sądzie w okresie całego roku kalendarzowego, wybranych pod kątem symbolu, pod jakim sprawy zostały zarejestrowane, wymagałoby uprzedniego przetworzenia takiej informacji na potrzeby wniosku. Na poparcie swojego stanowiska WSA przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1106/15, zapadły w sprawie zainicjowanej Skarżącego na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w L. w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej o zakresie analogicznym, jak wniosek będący przedmiotem niniejszej sprawy (dotyczącym wyroków z uzasadnieniami z lat 2010-2014 wydanych w sprawach rejestrowanych w repertoriach C pod symbolem 45).
Dalej WSA wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Prezes SR w reakcji na wniosek Skarżącego, w piśmie z [...] maja 2020 r. wezwał Skarżącego do wykazania w terminie 7 dni szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem Skarżącemu żądanej informacji. Wezwanie to doręczono Skarżącemu prawidłowo [...] czerwca 2020 r. W odpowiedzi na wezwanie Skarżący nadesłał pismo z [...] czerwca 2020 r., w którym zakwestionował przyjętą przez Organ kwalifikację żądanych informacji, jako informacji publicznej przetworzonej, tym samym kwestionując również zasadność nałożenia na niego obowiązku wykazania szczególnego interesu publicznego. W następstwie niewykazania przez Skarżącego przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezes SR w dniu [...] lipca 2020 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia Skarżącemu żądanej informacji publicznej. Oznacza to, że Prezes SR załatwił wniosek Skarżącego w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a przy tym z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., przez co nie sposób zarzucić mu w przedmiotowej sprawie bezczynności.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi na bezczynność Organu, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że Organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, poprzez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy statuowanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wobec faktu niepowiadomienia Skarżącego przez Organ w terminie 14-dniowym o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie załatwienia sprawy nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi na bezczynność Organu na skutek niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji, gdy wobec niepowiadomienia Skarżącego przez Organ w terminie 14-dniowym o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie załatwienia sprawy nie dłuższym niż 2 miesiące (w szczególności w piśmie Organu z [...] maja 2020 r.) od dnia złożenia wniosku, art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie powinien znaleźć zastosowania, skutkiem czego nie miał zastosowania dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, a właściwym terminem do załatwienia sprawy był termin podstawowy statuowany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to jest termin określony jako "bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku" - naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. nakazujący wydawanie wyroków na podstawie akt sprawy, poprzez niedostrzeżenie i przez to pominięcie okoliczności wynikającej z akt sprawy, że Organ ani w terminie 14 dni od otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ani w żadnym innym terminie nie powiadomił Skarżącego o powodach opóźnienia (o powodach niemożności załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) oraz o nowym terminie, w jakim udostępni informację (w aktach sprawy brak jest odpisu takiego pisma wraz z potwierdzeniem doręczenia) - naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nie zasądzenie na rzecz Skarżącego kwoty w wysokości 1.000 zł - naruszenie to było konsekwencją oddalenia skargi;
- 5) art. 200 p.p.s.a. poprzez nie zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - naruszenie to było konsekwencją oddalenia skargi;
- 6) art. 21 w zw. z art. 21 pkt 2 u.d.i.p. poprzez uchybienie trzydziestodniowemu terminowi od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę na rozpatrzenie sprawy - naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli uznać, że trudno wymagać od jednego organu władzy sądowniczej, który sam dopuszcza się zwłoki, żeby wychwycił dopuszczanie się zwłoki u innego organu władzy sądowniczej.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając, że koszty te nie zostały poniesione w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Sądowoadministracyjna kontrola bezczynności organów administracji publicznej jest refleksem konstytucyjnej zasady praworządności, proklamowanej w art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania organów władzy publicznej (administracji publicznej) na podstawie i w granicach prawa oznacza bowiem, że nie tylko forma, tryb i merytoryczna treść działania powinna mieć oparcie w prawie, ale również czas, w którym organ działa powinien mieścić się w prawem wyznaczonych zakresach. Przepisy u.d.i.p. w art. 13 ust. 1 określają, w jakim terminie organ ma obowiązek zrealizować konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej. Stosownie do jego treści informacja publiczna powinna być udostępniona w terminie nie dłuższym niż 14 dni od złożenia wniosku. Jeżeli informacji w wyżej podanym terminie udostępnić nie można, podmiot zobowiązany do załatwienia wniosku dostępowego powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Zgodnie z wypracowanym w judykaturze oraz doktrynie stanowiskiem, termin załatwienia wniosku dostępowego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej, ale również wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, poinformowania wnioskującego, że organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej, albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ powinien również skierować do wnioskującego wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zob. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., III OSK 6863/21.
W sprawie jest niekwestionowane, że wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Prezesa SR w dniu [...] maja 2020 r. Czternastodniowy termin na jego załatwienie upływał z dniem [...] maja 2020 r. Uznając, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, Prezes SR pismem z [...] maja 2020 r., a więc z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wezwał Skarżącego do wykazania szczególnego istotnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do żądanych informacji. Odpowiedzi na wezwanie Skarżący udzielił w dniu [...] czerwca 2020 r., a Prezes SR wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w dniu [...] lipca 2020 r.
W takim układzie faktyczno-prawnym nie ma podstaw do pozytywnego zweryfikowania zarzutu bezczynności. Należy zaznaczyć że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętej przez Prezesa SR oceny, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Zasadność wezwania Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego pozostaje więc poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji należy więc przyjąć, że jeżeli do uwzględnienia wniosku dostępowego niezbędne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, konieczne staje się uruchomienie postępowania polegającego na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie takiej informacji, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r. I OSK 1938/10. W takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) – zob. wyroki NSA z 20 lutego 2013 r., I OSK 210/13; z 15 marca 2017 r., I OSK 1419/15 i I OSK 1325/15; z 15 marca 2019 r., I OSK 1381/17.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wzywając Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego Prezes SR nie miał obowiązku stosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i informowania Skarżącego o terminie załatwienia sprawy. Na tym etapie Prezes SR nie mógł wiedzieć, kiedy, czy w ogóle, i w jaki sposób Skarżący na wezwanie odpowie. Stąd wskazywanie terminu załatwienia wniosku dostępowego łącznie z wezwaniem do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego nie znajdowało uzasadnienia. Prezes SR miał natomiast obowiązek rozpoznać wniosek Skarżącego przed upływem dwóch miesięcy od jego otrzymania, a więc przed [...] lipca 2020 r., co też uczynił wydając decyzję administracyjną w dniu [...] lipca 2020 r. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. nie mogły zostać uwzględnione.
Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżącemu kasacyjnie wyjaśnić należy, że według art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu lub czynności bądź rozpoznając skargę na bezczynność sąd ocenia zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego - por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07. Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy - por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach - por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11. Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego - por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/07.
W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji, z którą nie zgadza się skarżący - por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd wyda wyrok, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy - por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12.
Wobec potwierdzenia oceny WSA, że Prezes SR nie dopuścił się bezczynności, nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.
Żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonego wyroku nie ma zarzut naruszenia art. 21 pkt 2 u.d.i.p. Wskazany w powołanym przepisie trzydziestodniowy termin na rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest terminem procesowym i ma charakter instrukcyjny. Bezskuteczny upływ tego terminu nie rodzi materialnych skutków prawnych.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast orzec o wynagrodzeniu pełnomocnika Skarżącego kasacyjne, ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż może to uczynić tylko Sąd I instancji w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.