Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2416/19 oddalił skargę K. C. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
[...] marca 2018 r. do Komendy Powiatowej Policji w S. wpłynęło postanowienie Prokuratora Rejonowego w S. z [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], o przedstawieniu skarżącemu zarzutu, że [...] lutego 2018 r. w S., na terenie pomieszczenia numer [...] w budynku Komendy Powiatowej Policji w S., naruszył nietykalność cielesną funkcjonariusza publicznego w osobie Komendanta Powiatowego Policji w S. W. A., przez napieranie na niego ciałem oraz odpychanie barkiem i ramieniem, podczas i w związku z pełnieniem obowiązków służbowych związanych z czynnościami podjętymi przez pokrzywdzonego w celu uniemożliwienia otwarcia zamkniętej i zaplombowanej szafy służbowej w tymże pomieszczeniu, tj. o czyn z art. 222 § 1 k.k.
Raportem z [...] marca 2018 r. funkcjonariusz poinformował o wszczęciu przeciwko niemu wskazanego wyżej postępowania karnego.
Rozkazem personalnym z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. zawiesił policjanta w czynnościach służbowych, na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, na trzy miesiące, tj. od [...] kwietnia 2018 r. do [...] lipca 2018 r.
Komendant Powiatowy Policji w S. [...] czerwca 2018 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym zwolnił skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), z [...] lipca 2018 r. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Wojewódzki Policji w O. decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchylił powyższy rozkaz personalny w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Komendant Powiatowy Policji w S. rozkazem personalnym z [...] lutego 2019 r., nr [...] m.in. mianował skarżącego na stanowisko służbowe specjalisty Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w S., z [...] lutego 2019 r.
Wnioskiem z [...] marca 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w S. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu powołał się m.in. na wniesiony akt oskarżenia, stwierdzając, że wymieniony nie spełnia wszystkich wymagań niezbędnych do wykonywania zawodu policjanta.
Pismem z [...] marca 2019 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji.
Organ wystąpił również do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w O. z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia ze służby. Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w O. nadmienił, że zwolnienie policjanta jest przedwczesne i może być dla niego krzywdzące.
[...] kwietnia 2019 r. skarżący złożył wniosek dowodowy, w którym wniósł o dopuszczenie dowodów: z dokumentów w postaci protokołów przesłuchania świadków: A. C., I. G. i K. N.; z nagrania dźwiękowego w postaci załączonego do przedmiotowego wniosku pliku audio o nazwie Plik audio [...]; z protokołu oględzin wskazanego wyżej zapisu dźwiękowego; z pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z [...] kwietnia 2018 r., l.dz. [...]. Zażądał również przesłuchania w charakterze świadka Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w O. Komendant Wojewódzki Policji w O. odmówił dopuszczenia i przeprowadzenia wskazywanych przez skarżącego dowodów.
Komendant Wojewódzki Policji w O. [...] maja 2019 r., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, wydał rozkaz personalny nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, z [...] maja 2019 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
[...] maja 2019 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów ze skierowania do szpitala w związku z urazami kolana z [...] marca 2018 r. oraz karty informacyjnej Kliniki Chirurgii Endoskopowej, wskazując, że dowody te uważa za zbieżne z okolicznościami zdarzenia z [...] lutego 2018 r.
Skarżący złożył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z [...] maja 2019 r., w którym wniósł o jego uchylenie w całości oraz dopuszczenie: wszystkich dowodów z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji; dowodu z zeznania świadków: A. S. – [...] Komendy Głównej Policji oraz S. R. z Biura [...] Komendy Głównej Policji, na okoliczność rozmów telefonicznych przeprowadzonych [...] lutego 2018 r. w związku z incydentem w pomieszczeniu służbowym.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] maja 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Komendant wskazał, iż materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Następnie wyjaśnił, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, przy czym przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Zaznaczył jednocześnie, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Policjant, który został oskarżony o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, traci przymiot "nieskazitelności charakteru".
Traci autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym. Pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby. Taka sytuacja, wpływa demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy.
Komendant Główny Policji stwierdził, że skarżący nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby. Okoliczność, iż Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. w postępowaniu sygn. akt [...] sporządził wobec skarżącego akt oskarżenia dotyczący czynu z art. 222 § 1 k.k. w zw. z art. 157 § 2 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. (postępowanie karne prowadzone jest obecnie pod sygn. akt II K [...] przez Sąd Rejonowy w S.), uniemożliwia pozostawienie go w służbie. Skarżący był bowiem zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw – tymczasem sam został oskarżony o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego.
Odnosząc się do kwestii związanej z zasadą domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP), organ zauważył, iż art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego. Zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o ten przepis pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko funkcjonariuszowi postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie w sprawie karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia.
Organ podkreślił, że dokonywanie przez organy Policji w toku postępowania administracyjnego oceny zasadności przedstawionych stronie zarzutów, czy też rozstrzyganie o winie lub niewinności policjanta, jest nieuprawnione. Udowodnienie faktu popełnienia przez podejrzanego zarzucanych mu czynów należy bowiem do organów ustawowo powołanych do ścigania przestępstw i następuje w ramach prowadzonego w konkretnej sprawie postępowania karnego. Ocena dowodów mających uzasadniać popełnienie przestępstwa należy do organów wymiaru sprawiedliwości. Organy Policji są natomiast zobligowane do uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego samego faktu przedstawienia skarżącemu zarzutów popełnienia przestępstw. Pomimo niezakończenia prowadzonego postępowania karnego, uzasadnione jest, zdaniem organu, rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby. W interesie służby leży bowiem, aby zadania stawiane przed Policją były realizowane wyłącznie przez osoby pozostające poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem.
Organ podał, że brak jest również podstaw do dokonywania oceny zasadności prowadzenia śledztwa związanego z oprogramowaniami komputerowymi, a także odnoszenia się do właściwego prowadzenia w Komendzie Powiatowej Policji w S.ewidencji sprzętu teleinformatycznego.
Jednocześnie organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można uznać, aby doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., zarówno bowiem organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy dokonały wnikliwej analizy materiału dowodowego. Odnosząc się do składanych wniosków dowodowych strony podkreślił, iż dokumentacja znajdująca się w aktach postępowania administracyjnego jest wystarczająca na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego. Ustalony na jej podstawie stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości. W ocenie organu do akt postępowania dołączono szereg dokumentów zawierających informacje obiektywne, istotne ze względu na przedmiot tego postępowania. Organ nie uznał za zasadne przeprowadzenia jakichkolwiek czynności konfrontacyjnych i oględzinowych, np. w celu ustalenia, "jakie rozmiary miała szafa pancerna, przed którą doszło do wyrwania barku (...)". Podobnie dowody wskazywane przez stronę już po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą zostać uwzględnione.
Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia, czy w realiach faktycznych sprawy istniał ważny interes służby, uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji. Na tę okoliczność powołał się organ, przywołując art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozkazu personalnego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozkaz personalny wydany na podstawie powyższego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zdaniem Sądu przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została w niniejszej sprawie wystarczająco wykazana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że w przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest, że w stosunku do skarżącego prowadzone było przez Prokuraturę Rejonową w S. postępowanie karne sygn. akt [...]. W toku tego postępowania skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia w 2018 r. czynu wypełniającego znamiona przestępstwa z art. 222 § 1 k.k. Zdaniem Sądu przestępstwo, o które podejrzany był skarżący, nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta. Powyższe okoliczności skutkują tym, iż skarżący jako funkcjonariusz Policji przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił więc atrybut konieczny do pozostawania w służbie.
Sąd podkreślił, że już samo podejrzenie funkcjonariusza o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby".
Zdaniem Sądu organy nie naruszyły przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zwrócił uwagę, iż organ Policji w tym postępowaniu nie jest organem postępowania karnego, nie był zatem uprawniony ani zobowiązany do ustalenia winy i sprawstwa skarżącego w rozumieniu przepisów prawa karnego. Dla organu wiążącym dokumentem, nadesłanym przez organ postępowania karnego, było w szczególności postanowienie o przedstawieniu zarzutów oraz akt oskarżenia. Organ nie mógł oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. Tej oceny dokonał organ prokuratorski, decydując się na postawienie skarżącemu zarzutów.
Odnosząc się do kwestii negatywnej opinii organizacji zakładowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w Opolu, Sąd stwierdził, iż organy zobowiązane były jedynie do wystąpienia o taką opinię, stosownie do art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Opinia związku zawodowego niezależnie bowiem od jej treści w kwestii pozytywnego czy też negatywnego zaopiniowania zwolnienia policjanta ze służby, nie wiąże organu w sposób merytoryczny.
Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przewidzianych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a tym samym przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego w związku z przyjęciem, że zachodziły podstawy przewidziane w wymienionym artykule w postaci przesłanki "ważnego interesu służby", przy czym jako uzasadnienie dla rozkazu przyjęto fakt skierowania przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia do Sądu w S. i całe uzasadnienie tak naprawdę adresowane jest do przypadku, o którym mowa w art 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji;
- - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które bezsprzecznie miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż brak jest możliwości rekonstrukcji w pełnym zakresie podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji gdyż Sąd meriti nie odniósł się do zarzutów powołanych w skardze w zakresie m. in. wniosków dowodowych skarżącego poprzestając na przyjęciu, iż za wystarczające uznać należy dowody przedstawione przez organ i popierające jego ocenę stanu faktycznego, nadto na skutek działania Sądu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zostało niejako przeniesione na grunt postępowania sądowoadministracyjnego;
- - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. mające niewątpliwie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wadliwości najpierw rozkazu Komendanta Głównego Policji, a następnie zaskarżonego orzeczenia bowiem wskazane naruszenie skutkowało pominięciem w ogóle stanowiska skarżącego oraz jego wniosków dowodowych co w ocenie skarżącego może i powinno być oceniane w niniejszej sprawie przez pryzmat art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jako przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania wobec pozbawienia strony możności obrony swoich praw.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W ocenie skarżącego istnieją duże wątpliwości co do zasadności wszczęcia procedury zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Stwierdził, że jego wydalenia dokonano ewidentnie przez nadinterpretacje pozostawionego organowi luzu decyzyjnego, w efekcie którego przyjęto, iż zwolnienie jest uzasadnione z uwagi na ważny interes służby, tuż po tym jak okazało się nieskuteczne zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Przeprowadzone uprzednio postępowanie administracyjne w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji dostarczyło dużo dowodów na to, iż istnieją uzasadnione obawy, co do wiarygodności wersji zdarzenia prezentowanej przez W. A. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Oświadczył jednocześnie, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki umożliwiające zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, a Komendant Główny Policji wydając rozkaz personalny z [...] lipca 2019 r. nie przekroczył uznania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna winna być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sadów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca wskutek wadliwego zrekonstruowania przepisów prawa administracyjnego. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17).
Złożona w sprawie skarga kasacyjna, nie w pełni wypełnia wymagania normatywne dotyczące elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Ważne jest jednak zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Dlatego też złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna polegała rozpoznaniu.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej.
Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.
Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.
Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy przekonanie Sądu pierwszej instancji, że taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna. Z uwagi na znajdującą zastosowanie w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji organ w swoich rozważaniach skoncentrował się na przedstawionym skarżącemu zarzucie, jak również na sporządzonym przeciwko skarżącemu akcie oskarżenia, który został skierowany do Sądu Rejonowego w S. Były to dla organu materiały wiążące, zważywszy zwłaszcza, że organ nie był uprawniony do oceny wartości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod katem odpowiedzialności karnej skarżącego.
Zarówno organ, jak i następnie Sąd pierwszej instancji przedstawiły szczegółową analizę spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki ważnego interesu służby i ocenę tę należy w pełni podzielić. Wskazując na pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, czy też pozbawienie go możliwości obrony swych praw, skarga kasacyjna nie precyzuje jaki był wpływ tak określonych uchybień na wynik sprawy. A tylko przy wykazaniu, że wpływ taki byłby istotny, możliwe byłoby uwzględnienie tego zarzutu. Zwrócić również należy uwagę, że skarżący korzystał z przysługujących mu praw, o czym świadczą składane przez niego wnioski dowodowe. Ich nieuwzględnienie nie oznacza naruszenia prawa skarżącego do obrony w sytuacji, gdy wszystkie okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione. A taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Charakter postawionych skarżącemu zarzutów pozwalał na dokonanie oceny czy w okolicznościach tej sprawy występuje przewaga interesu społecznego tożsamego z interesem służby nad słusznym interesem skarżącego.
Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11).
W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych.
Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga tak daleko, jak tego oczekuje skarżący.
Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 19 października 2004 r., K 1/04 (OTK-A 2004/9/93). Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych.
Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.
Na aprobatę zasługuje pogląd Sądu pierwszej instancji oraz organów Policji, że każdy funkcjonariusz tej formacji, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Postawienie skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa naruszenia nietykalności cielesnej funkcjonariusza publicznego w osobie Komendanta Powiatowego Policji w S. może nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do zachowania przez niego przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii. "Poszlaka" w języku polskim oznacza bowiem podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko karalność danej osoby. Taki skutek może bowiem wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji.
Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Przypisywany skarżącemu czyn podważa jego wiarygodność niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzi w dobre imię formacji, której był policjantem. Wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, że skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sposób dostatecznie omówiony przez organy Policji i WSA w Warszawie, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji.
W związku z powyższym zarzut złamania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za niezasadny, gdyż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Brak również podstaw do podzielenia przekonania skarżącego kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji adresowane jest do przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Podstawa zwolnienia ze służby w Policji przewidziana tym przepisem nie znajdowała zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy. W tym zakresie należy podzielić ocenę Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. wyrażoną w decyzji z [...] stycznia 2019 r. Aby możliwe było zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o powyższą przesłankę, popełnienie czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego musi być oczywiste. W sytuacji zaistnienia wątpliwości co do faktycznego przebiegu zdarzenia z [...] lutego 2018 r. w pomieszczeniach Komendy Powiatowej Policji w S., nie można mówić o oczywistości czynu.
W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "oczywistość" można przyjmować tylko w sytuacji, gdy wynika ona z ustalonych okoliczności w sposób bezdyskusyjny, widoczna jest od razu, "na pierwszy rzut oka", wręcz jaskrawie, bez szczególnych dociekań i pogłębionych analiz danego przypadku. Nie oznacza to jednak, że niemożliwe jest zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o przesłankę przewidzianą w innym przepisie ustawy o Policji, gdy okoliczności danego przypadku uzasadniają jego zastosowanie. Tak też było w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Komendanta Głównego Policji uznał, że przestępstwo, o którego popełnienie podejrzany był skarżący, nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta.
W ocenie Sądu powyższe okoliczności skutkują tym, iż skarżący jako funkcjonariusz Policji przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił więc atrybut konieczny do pozostawania w służbie. Ocena ta wypełnia przesłankę "ważnego interesu służby".
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.
Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia i dlaczego przyjął, że zostały spełnione przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego naruszeniu.
Zwrócić nadto należy uwagę, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji i nie uwzględnił stanowiska skarżącego o spełnieniu przesłanek pozwalających na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.