Uzasadnienie
[...] Kurator Oświaty w dniu [...] listopada 2019 r. wydał negatywną opinię dotyczącą projektu planu sieci publicznych przedszkoli i publicznych oddziałów przedszkolnych w Gminie [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 155/20 oddalił skargę Burmistrza Gminy [...] na rzeczoną opinię.
W ocenie Sądu, skoro każdorazowo kurator oświaty wydaje opinię o zgodności sieci publicznych przedszkoli z warunkami, o których mowa w art. 32 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910) to każda zmiana tej sieci podlega opiniowaniu, przy czym kurator wydaje wówczas opinię co do zgodności całej sieci, a nie tylko zmian sieci publicznych przedszkoli. W konsekwencji kurator oświaty nie jest ograniczony poprzednio wydanymi opiniami, o ile w wydawanej w danym momencie opinii, wskaże powód zmiany swego stanowiska. Wydawana opinia powinna odwoływać się do aktualnej wiedzy organu o zgodności sieci z warunkami, o których mowa w art. 32 ust. 3 Prawa oświatowego.
Zatem, skoro przyczyną negatywnej opinii Kuratora była informacja Burmistrza z [...] października 2019 r., że dzieci (w łącznej liczbie [...]), którym nie zapewniono prawa do korzystania z publicznych przedszkoli, uczęszczały do przedszkoli niepublicznych dotowanych przez gminę i znajdujących się w gminach ościennych, a miejsca w tych przedszkolach refundowane były przez gminę, to rację miał Kurator, że aby uznać niepubliczne przedszkola za spełniające warunki, o których mowa w ww. przepisie należało sprawdzić, czy miejsca te były dotowane zgodnie z art. 22 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Zgodnie z wymienionym w art. 32 ust. 3 Prawa oświatowego – art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, przedszkola powinny spełniać wymienione w nim warunki, ale z zastrzeżeniem art. 22, co oznacza, że ustawodawca wymaga również aby przedszkola te uzyskiwały dotację po przeprowadzeniu otwartego konkursu (...) ofert dla niepublicznych przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, lub innych form wychowania przedszkolnego (art. 22 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych).
Fakt niezorganizowania otwartego konkursu ofert dla niepublicznych przedszkoli został pośrednio potwierdzony przez organ w skardze. Burmistrz wyjaśniał bowiem, że miało to związek z planowaną zmianą sposobu użytkowania budynku komunalnego położonego w [...] przy ul. [...] [...]. Jednakże opóźnienia w odbiorze budynku uniemożliwiły otwarcie przedszkola, co zdaniem strony skarżącej należało oceniać w kategoriach zdarzenia niezależnego od działań gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...] zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1/art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia ze względu na brak wyrażenia przez Sąd jakiegokolwiek stanowiska wobec podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego wydania przez Kuratora Oświaty negatywnej opinii o projekcie planu sieci publicznych przedszkoli i publicznych oddziałów przedszkolnych w Gminie [...] w oparciu o pozaustawowa przesłankę, tj. braku wykonania poprzedniego planu sieci przedszkoli, bezpodstawnie oddalając skargę;
2/art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości pomimo, iż negatywna opinia Kuratora oświaty nie zawierała żadnych merytorycznych przesłanek wskazujących, że nowy projekt planu sieci przedszkoli publicznych i publicznych oddziałów przedszkolnych w Gminie [...] po zaproponowanych zmianach nie będzie spełniał założeń ustawowych powołując się wyłącznie na ocenę prawidłowości wykonania zrealizowania założeń poprzedniego planu, czego konsekwencją było bezpodstawne oddalenie skargi;
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego:
1/art. 32 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Kurator Oświaty trafnie uznał, że przedstawiony projekt planu sieci publicznych przedszkoli i publicznych oddziałów przedszkolnych w Gminie [...] nie zapewnia wszystkim dzieciom, o których mowa w art. 31 ust. 1 ww. ustawy zamieszkałym na terenie gminy możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego, podczas, gdy przygotowany projekt planu warunek niniejszy spełniał;
2/art. 32 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego trafnym było wydanie negatywnej opinii w sprawie projektu planu sieci publicznych przedszkoli i publicznych oddziałów przedszkolnych w Gminie [...] pomimo, iż nie wystąpiły przesłanki uzasadniające takie stanowisko Kuratora Oświaty.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie popierając w całości rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.
Podniesione w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami.
Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z [...] stycznia 2012 r. sygn. akt [...], [...] sierpnia 2012 r. sygn. akt [...], [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...]). Warunkiem uznania zarzutów wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia za skuteczne musiałoby być ich takie sformułowanie, które umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego w takim zakresie orzeczenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 151 p.p.s.a., czy art. 145 § 1 p.ps.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Są one przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów (w tym art. 151 p.p.s.a.) zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest uprawniony.
Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, wraz z publicznymi przedszkolami, oddziałami przedszkolnymi w publicznych szkołach podstawowych i publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez gminę, niepublicznymi przedszkolami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oddziałami przedszkolnymi w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oraz niepublicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, powinna zapewniać dzieciom, o których mowa w art. 31 ust. 1, zamieszkałym na obszarze gminy, możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego.
Droga dziecka spełniającego obowiązek, o którym mowa w art. 31 ust. 4, i dziecka [...] z domu do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, niepublicznego przedszkola, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oddziału przedszkolnego w niepublicznej szkole podstawowej, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, albo niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w których gmina zapewniła tym dzieciom warunki spełniania tego obowiązku oraz realizacji prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego, nie powinna przekraczać [...] km.
Natomiast z treści art. 32 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe wyraźnie wynika, że ustalenie planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, o którym mowa w art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym opinia ta musi dotyczyć zgodności planu z warunkami określonymi w art. 32 ust. 3 ww. ustawy.
Przepis art. 32 ust. 4 u.p.o. wyznacza zatem zakres opinii kuratora w kwestii oceny, czy plan jest zgodny z warunkami określonymi w przepisie art. 32 ust. 3 u.p.o
W warunkach niniejszej sprawy prawidłowo, mając na uwadze powyższe unormowania, Sąd I instancji podzielił stanowisko Kuratora Oświaty, że przedłożony projekt sieci publicznych przedszkoli i publicznych oddziałów przedszkolnych w Gminie [...] nie zapewniał wszystkim dzieciom (łącznie [...] dzieciom) zamieszkałym na jej terenie warunków do realizacji prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów ustawy Prawo oświatowe. Warunku tego nie spełniają bowiem przedszkola niepubliczne inne niż te, które spełniałyby warunki określone w art. 32 ust. 1 zd. 1 ustawy Prawo oświatowe, tj. określone w art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Podczas ustalania przez Gminę sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, jako świadczących o zapewnieniu możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego przez Gminę, pod uwagę mogą być brane tylko przedszkola o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ale z zastrzeżeniem art. 22., co oznacza, że przedszkola te muszą uzyskiwać dotację po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert dla niepublicznych przedszkoli, szkół podstawowych (...).
Tymczasem przedłożony do zaopiniowania projekt planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych i publicznych punktów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę [...] brał pod uwagę przedszkola, które nie zostały przewidziane w art. 32 ust. 3 Prawa oświatowego, jako wykazanie przesłanki zapewnienia dzieciom, o których mowa w art. 31 ust. 1 ww. ustawy zamieszkałym na obszarze gminy, możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego.
Prawidłowo również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że skoro Kurator wydaje opinię o zgodności sieci publicznych przedszkoli z warunkami, o których mowa w art. 32 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, to oceniając, tak jak w niniejszej sprawie, projekt zmiany sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, bada go jako rozwiązanie całościowe istniejącej sieci, a nie tylko wycinek, tj. proponowane zmiany.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono w oparciu o treść art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).