Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 390/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 27 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1121/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwaną "p.p.s.a.", odrzucił skargę K. M. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm.) dalej zwaną "p.w.KAS", złożył skarżącej funkcjonariuszce Służby Celno-Skarbowej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. Funkcjonariuszka złożyła oświadczenie o jej przyjęciu. Jednocześnie zaskarżyła tę propozycję w drodze skargi do sądu administracyjnego, uznając ją za akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzuciła jej nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle p.w. KAS, tj. naruszenie przepisów art. 165 ust. 3 i 7 i art. 170 ust. 1 tej ustawy, a także naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz.1947 ze zm.) dalej zwanej "ustawą o KAS" przez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia wskazanych w tych przepisach przesłanek.

Podniosła również, że złożona mu propozycja jest niezgodna z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że została złożona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji złożoną skarżącej propozycję należy uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. o zwolnieniu ze służby wydaną w pierwszej instancji. Sąd zaznaczył, że stronie przysługiwało prawo wniesienia od tej decyzji odwołania do Szefa KAS. Natomiast skarga na decyzję pierwszoinstancyjną jest niedopuszczalna.

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., zaskarżając postanowienie w całości. Zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust.1 pkt 2 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a., która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia niedopuszczalności skargi jako przedwczesnej, bowiem złożonej na decyzję organu I instancji, gdyż - jak wskazał Sąd - pisemna propozycja złożona funkcjonariuszowi służby mundurowej jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. stanowiącą jednocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby i podlega zaskarżeniu do Szefa KAS, a tym samym błędne przesądzenie, że propozycja nowych warunków zatrudnienia złożona skarżącej jest decyzją administracyjną, na którą służy jej prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS, w sytuacji gdy propozycja jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy, które dla wywołania określonych skutków prawnych wymaga bezwzględnego złożenia oświadczenia woli przez funkcjonariusza, co oznacza, że skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z powodu braki właściwości sądu administracyjnego;
2. 2. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust.1 pkt 2 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. przez uznanie propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. skutkującą zwolnieniem ze służby i w konsekwencji odrzucenie skargi jako z innych przyczyn niedopuszczalnej, bowiem przedwczesnej, gdyż złożonej na decyzję organu I instancji, bo nie została wydana decyzja Szefa KAS na odwołanie od propozycji zatrudnienia, w sytuacji gdy propozycja nowych warunków zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną, ani władczą czynnością lub innym aktem z zakresu administracji publicznej, tj. nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż propozycja jest oświadczeniem woli pracodawcy (nie zaś władzy), o charakterze cywilnoprawnym, które musi zostać zaakceptowane przez funkcjonariusza, co oznacza, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego;
3. 3. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7, art. 169 ust. 4, 6, 7, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust. 1 p.w. KAS oraz w zw. z art. 2, 7, 8 ust. 2, 31 ust. 3, 45, 60, 77 ust. 2 Konstytucji RP w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne uznanie, że skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn aniżeli brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania, co było wynikiem błędnego przyjęcia, że "przedłożona skarżącemu propozycja pracy jest decyzją administracyjną" i do tego decyzją o zwolnieniu ze służby i propozycja ta podlega kognicji sądu administracyjnego w sytuacji gdy złożona skarżącej przez pracodawcę propozycja pracy nie jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie wynikającej z przepisów prawa materialnego, lecz stanowi jedynie ofertę ukształtowania na nowa warunków zatrudnienia, która uzależniona jest od woli adresata propozycji, a powyższe ma niebagatelne znaczenie w kontekście przepisu art. 153 p.p.s.a.;
4. 4. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem tego przepisu w szczególności przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji błędnej oceny "propozycji zatrudnienia z dnia 28 kwietnia 2017 r.", przez nieodniesienie się do argumentacji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek/motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, bowiem Sąd, poza odwołaniem się do poprzednich uregulowań dotyczących reform służby celnej, nie wskazał na elementy konstrukcyjne, z których miałoby wynikać, że propozycja zatrudnienia jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie, tym bardziej, że ustawodawca tylko co do "propozycji służby" przewidział formę decyzji, nie określając jednocześnie formy prawnej "propozycji zatrudnienia", a jednocześnie w sposób kategoryczny uregulował przypadki wygaśnięcia stosunku służby, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia ocenę legalności zaskarżonego postanowienia;
5. 5. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną w sytuacji gdy nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, nie przesądza ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika KAS wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast propozycja jest aktem woli (ofertą) zmierzającym do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego stosunku służbowego, uzależnionym od woli adresata, a zatem cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy, od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby;
6. 6. prawa materialnego, tj., art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy, niezależnie od tego, czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję, czy odmówi jej przyjęcia, prowadzi do zakończenia stosunku służby poprzez jego przekształcenie bądź wygaśnięcie, a zatem jest decyzją administracyjną skutkującą zwolnieniem ze służby, na którą stronie przysługuje odwołanie do Szefa KAS, w sytuacji gdy przepisy p.w. KAS nie regulują formy prawnej propozycji zatrudnienia, jak i trybu odwoławczego od niej, w odróżnieniu od propozycji służby i tym samym nieuprawnione jest przyjęcie przez Sąd, że ustawodawca w obrębie przepisów regulujących tę samą materię - formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym wypadku na zasadzie domniemania, i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formy decyzji do jednego przypadku, uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania;
7. 7. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy, bez względu na to, czy została przyjęta, czy też nie, jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS, podczas gdy jest to oferta, czyli akt cywilnoprawny, gdyż wyłącznie od woli funkcjonariusza zależy, czy zostanie przyjęta i dopiero przyjęcie wywoła przewidziany przez ustawodawcę skutek prawny, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, tj. przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę; odmowa przyjęcia propozycji prowadzi zaś do wygaśnięcia stosunku służb, z powyższego zatem w ocenie organu wynika, że w każdym przypadku to od decyzji funkcjonariusza zależy, czy stosunek służby wygaśnie, czy też przekształci się z mocy prawa w stosunek pracy, a nie jak przyjął Sąd pierwszej instancji, że skutek ten następuje przez sam fakt złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia;
8. 8. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że propozycja zatrudnienia jest decyzją administracyjną i do tego decyzją zwalniającą ze służby, pomimo że przepisy p.w. KAS nie przewidują dla tej propozycji formy decyzji (w przeciwieństwie do propozycji służby), w sytuacji gdy tylko wygaśnięcie stosunku służby na podstawie art. 170 ust. 1 p.w. KAS traktowane jest jak zwolnienie ze służby, a nadto w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie zawiera niezbędnych elementów decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a wręcz nie zawiera nawet minimalnych niezbędnych elementów dla uznania jej za decyzję, wskazywanych przez orzecznictwo lub doktrynę, a do których to elementów należy przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdyż nie rozstrzyga władczo, lecz dla wywołania określonego skutku prawnego wymaga bezwzględnie wyrażenia woli przez funkcjonariusza, a poza sporem jest to, że 11 maja 2017 r. skarżąca funkcjonariuszka złożyła oświadczenie o jej przyjęciu;
9. 9. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęcie propozycji pracy, które przekształca stosunek służbowy w stosunek pracy, jest decyzją skutkującą zwolnieniem ze służby w sytuacji gdy ustawodawca zwolnienie ze służby wiąże tylko z wygaśnięciem stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 p.w. KAS, co jednocześnie nie zmienia charakteru prawnego propozycji pracy, która nie jest decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym pracodawcy;
10. 10. prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP przez ich zastosowanie w sytuacji gdy nie było podstaw do stosowania wykładni prokonstytucyjnej, gdyż nie zachodzi pominięcie ustawodawcze polegające według Sądu na tym, że przepisy p.w. KAS nie stworzyły gwarancji ochrony stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy, ponadto zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej w ocenie organu powoduje, że mimo uregulowania w ten sam sposób sytuacji prawnej dwóch grup zawodowych zatrudnionych w KAS (funkcjonariuszy i pracowników) w przypadku otrzymania propozycji pracy, doszło do nieuprawnionego zróżnicowania ich sytuacji prawnej, odmawiając pracownikom gwarancji ochrony stosunku pracy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie skargi jako niepodlegającej właściwości sądów administracyjnych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną złożyła również K. M., zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że skarga została wniesiona od decyzji organu I instancji; a także art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu wskazała, że propozycja pracy stanowiła także przedmiot odwołania do Szefa KAS, nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut, że funkcjonariuszka nie wyczerpała toku instancji.

Ponadto podniosła, że organ nie pouczył jej o prawie do wniesienia odwołania. Wobec powyższego, zdaniem autora skargi kasacyjnej ochrona zaufania obywatela do organów władzy publicznej wymaga uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Pismem z 22 lipca 2019 r. skarżąca kasacyjnie K. M. wniosła na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. o zwrócenie się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w związku z koniecznością odstąpienia od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów tego Sądu z 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19, podnosząc, że teza ww. uchwały jest błędna.

Pismem z 4 września 2019 r. K. M. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, w tym wniesioną skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a Sąd nie był w tym zakresie związany zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

Skargi kasacyjne rozpoznane w tych granicach okazały się nieskuteczne, bowiem zaskarżone postanowienie - pomimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu.

Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS przedstawił skarżącej kasacyjnie funkcjonariuszce propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżąca kasacyjnie przyjęła tę propozycję. Jednocześnie zaskarżyła ją w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na tę propozycję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarga w tym przedmiocie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, jednak nie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych. Nie sposób zgodzić się bowiem z Sądem pierwszej instancji, że złożona skarżącej propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej stanowi decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna).

Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych.

W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu tylko propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny owej propozycji trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 przepisów wprowadzających KAS).

Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadzi do przekształcenia stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. 1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),
2. 2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,
3. 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,
4. 4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,
5. 5. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy),
6. 6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. W rezultacie, rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Stanowisko to nie budzi kontrowersji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca warunki zatrudnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność mają charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).

Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., co oznacza że nie jest dopuszczalna skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia.

Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np., postanowienia NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18, z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18).

Wyżej zaprezentowane stanowisko znalazło także potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.,) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.

Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).

W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Stanowisko zawarte w wymienionej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela, w związku z powyższym nie znajduje podstaw do zwrócenia się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej o odstąpienie od poglądu prawnego w niej wyrażonego.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że w polskim systemie prawnym ustanie (zakończenie) stosunku administracyjnoprawnego jest dopuszczalne na mocy przepisu rangi ustawowej. Przykładem takiego przepisu jest właśnie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Następstwem tego uregulowania jest zatem ustanie dotychczas istniejącego stosunku służbowego i powstanie nowego stosunku prawnego, a mianowicie stosunku pracy.

Należy przy tym podkreślić, że dochodzi do tego przekształcenia na mocy zgodnego oświadczenia woli organu i dotychczasowego funkcjonariusza i nie jest potrzebne wcześniejsze wygaszenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej, aby mogło dojść do omawianego przekształcenia. Przeciwnie, następstwem tego przekształcenia jest faktyczne zakończenie dotychczasowego stosunku służbowego.

Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to przysługiwało mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.

Przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, jest już ugruntowane w orzecznictwie tego Sądu, z tego względu skład Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę uznał, że nie ma powodów do odstąpienia od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów tego Sądu z 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19 i wystąpienia do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a.

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzucanych w skardze kasacyjnej organu przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Ponadto Sąd pierwszej instancji dopuścił się zarzucanego w skardze kasacyjnej K. M. naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że skarga została wniesiona od decyzji organu I instancji, ale jak wykazano wyżej także i to naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarga podlegała odrzuceniu na podstawie innego przepisu. Natomiast nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego aktu.

W tym stanie rzeczy skargi kasacyjne podlegają oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.