Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 393/20 oddalił sprzeciw D.F. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w związku z tym, iż w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie zostało zainicjowane przez skarżącego, lecz przez inną osobę (M.S.), to tym samym skarżący nie jest podmiotem legitymowanym do zainicjowania przed sądem administracyjnym kontroli legalności decyzji podjętej w tym postępowaniu. Brak po stronie skarżącego legitymacji skargowej, stosownie do art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") wyłączał możliwość merytorycznego rozpoznania wniesionego przez niego sprzeciwu, czyniąc koniecznym jego oddalenie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż wnoszącemu sprzeciw nie przysługuje legitymacja do jego do wniesienia, co skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania i oddaleniem sprzeciwu.
W związku z powyższym zarzutem skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w sytuacji zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a. Ponadto odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 P.p.s.a., który wyposaża Naczelny Sąd Administracyjny w kompetencję do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, publ.: ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 40). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania.
Unormowanie zawarte w art. 189 P.p.s.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, w której z przyczyn formalnych skarga nie powinna była być w ogóle rozpoznana merytorycznie przez wojewódzki sąd administracyjny.
W orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenie braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., a zatem sąd administracyjny w takim przypadku wydaje wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem. Niemniej jednak, gdy brak interesu prawnego we wniesieniu skargi jest oczywisty, a więc nie ma potrzeby badania jego ewentualnego istnienia, zachodzi podstawa do odrzucenia skargi.
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało więc rozważyć kwestię dopuszczalności skargi D.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydaną w sprawie zainicjowanej wnioskiem M.S. o udostępnienie informacji publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na treść przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), brak interesu prawnego skarżącego kasacyjnie we wniesieniu skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie budzi wątpliwości.
Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a.
Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawodawca w regulacji określającej podmioty uprawnione do wniesienia skargi nie wiąże legitymacji procesowej z pojęciem strony postępowania administracyjnego. Innymi słowy legitymacja procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest determinowana kwalifikacją danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. Skoro zatem legitymowanym do wniesienia skargi nie jest każdy podmiot mający interes prawny, lecz ten tylko, kto ma ten interes we wniesieniu skargi, to dla przyjęcia legitymacji procesowej określonego podmiotu do zaskarżenia decyzji administracyjnej konieczne jest stwierdzenie istniejącego pomiędzy sytuacją prawną tego podmiotu, a zaskarżoną decyzją związku polegającego na tym, że decyzja ta wiąże się z jego interesem prawnym w sposób uzasadniający wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Do wniesienia skargi nie legitymuje jakikolwiek związek decyzji administracyjnej z interesem prawnym skarżącego. Nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi podmiot, który nie wymaga ochrony sądowoadministracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja objęta skargą nie jest zdolna w jakikolwiek sposób negatywnie oddziaływać na jego interes prawny.
Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego. Nie może to być interes jedynie potencjalny.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2598/17 w którym wskazano, że udostępnienie informacji publicznej w związku z wnioskiem określonej osoby ma charakter oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli, a z pewnością nie stanowi przejawu konkretyzacji i indywidualizacji ogólnej i abstrakcyjnej normy materialnego prawa administracyjnego, a zatem nie może być traktowane jako wyraz stosowania prawa w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w teorii prawa, również prawa administracyjnego.
Postępowanie prowadzone na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest sekwencją czynności poprzedzających udzielenie lub odmowę udzielenia odpowiedzi na wniosek i nie zmierza do wykreowania aktu stosowania prawa, tj. aktu administracyjnego w jego materialnym rozumieniu odpowiadającego istocie decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Wprawdzie ustawodawca w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazał na formę decyzji, jednakże przewidział tę formę wyłącznie w przypadkach, w których nie dochodzi do uwzględnienia żądania wnioskodawcy, tj. w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Odmowa udostępnienia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej stanowi wynik ustalenia przez właściwy organ, że w określonych realiach prawnych publiczne prawo podmiotowe wnioskodawcy do uzyskania określonej informacji publicznej nie może być zrealizowane ze względu na inne chronione prawem wartości, w tym również ze względu na prawa innych podmiotów.
Odmowa taka będąca wynikiem wyważenia pomiędzy publicznym prawem podmiotowym wnioskodawcy do informacji publicznej a innymi chronionymi prawem wartościami, stanowi zatem wyraz ochrony tych innych wartości, w tym również praw innych podmiotów, a w konsekwencji jest przejawem ochrony tych innych wartości, jak również praw innych podmiotów. Nie znajduje tym samym żadnych racjonalnych podstaw stanowisko o potrzebie zapewniania środków ochrony podmiotom, których praw lub interesów prawnych nie jest zdolna naruszyć decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej kwestionuje dopuszczalność zrealizowania prawa podmiotowego wnioskodawcy i w żaden sposób nie kształtuje sfery prawnej innych podmiotów.
Specyfika dostępu do informacji publicznej jako przedmiotu postępowania prowadzonego przez właściwy organ nie daje podstaw do przyjęcia tezy, że ta sama sprawa określonego wnioskodawcy zainicjowana jego konkretnym wnioskiem - której rozstrzygnięcie na etapie jej zaistnienia z istoty rzeczy nie może być przesądzone, bo wymaga uprzedniego rozpoznania sprawy - zmienia swój prawny charakter w zależności od tego, którą z różnych form przewidzianych przez ustawodawcę dla jej załatwienia organ zastosował w wyniku rozpoznania sprawy. Jest to ciągle sprawa udzielenia informacji, tj. wyrażenia oświadczenia wiedzy i nie zmienia tej kwalifikacji okoliczność, że poprzez to oświadczenie lub jego odmowę realizowane jest lub nie publiczne prawo podmiotowe wnioskodawcy. Roszczenia wynikające z publicznych praw podmiotowych mogą być realizowane w różnych formach i na różne sposoby, a zwłaszcza nie ma podstaw do twierdzenia, że w każdym przypadku odmowa realizacji tych praw jest jednoznaczna z zakwalifikowaniem spraw inicjowanych przez podmioty tych praw jako spraw indywidualnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. O ile istnienie indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. obliguje właściwy organ do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, co może nastąpić poprzez wydanie decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, to z samego faktu zastrzeżenia przez ustawodawcę formy decyzji negatywnej nie wynika automatyczna konkluzja, że poprzez wydanie takiej decyzji dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Analiza przepisów u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowiąca odmowę uwzględnienia wniosku inicjującego sprawę udostępnienia informacji publicznej, jest alternatywą dla czynności udostępnienia informacji publicznej i nie ma charakteru decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 104 § 2 k.p.a. Przyjęcie, że wynikiem złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest powstanie indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. obligowałoby do udostępniania informacji publicznej również w formie decyzji administracyjnej, czego nie dopuszczają przepisy u.d.i.p.
Należy zatem przyjąć, że decyzja wydawana w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jako niewydawana w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stanowi jedynie jedną z form zakończenia postępowania wprowadzoną przez ustawodawcę w celu zapewnienia gwarancji procesowych podmiotowi, którego prawo dostępu do informacji publicznej jest przez organ kwestionowane. Gwarancyjna rola wprowadzenia formy decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji publicznej przejawia się w umożliwieniu adresatowi takiej decyzji składania środków prawnych od decyzji i skargi do sądu administracyjnego. Do formy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej mają zastosowanie przepisy k.p.a. ze względu na wyraźne odesłanie w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to jednocześnie, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru postępowania jurysdykcyjnego, tj. takiego postępowania, w którym rozstrzyga się indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Decyzja wydana na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a w konsekwencji również decyzja wydana w drugiej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest zdolna wpłynąć w jakikolwiek sposób na sferę praw i obowiązków podmiotów innych niż wnioskodawca żądający udostępnienia informacji publicznej. Podmioty te zatem, nawet jeśli istnieją normy materialnoprawne, z których wynika ich interes prawny, nie są legitymowane do zaskarżenia tego rodzaju decyzji, bowiem – jak wyżej wskazano – dla przyjęcia legitymacji procesowej nie wystarcza samo stwierdzenie istnienia interesu prawnego, lecz konieczne jest również, aby interes ten uzasadniał wniesienie skargi i uruchomienie kontroli sądowoadministracyjnej. Podmioty powołujące się na ich prawa i interesy prawne wynikające ze statusu przedsiębiorcy nie są legitymowane do zaskarżenia decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a w konsekwencji również decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., ponieważ interesy te i prawa nie mogą być w żaden sposób ukształtowane przez wskazane decyzje. Decyzja odmowna i postępowanie poprzedzające jej wydanie w żaden sposób nie naruszają praw i interesów prawnych podmiotów innych niż wnioskodawca żądający udostępnienia informacji publicznej.
Należy ponadto zauważyć, że źródła interesu prawnego nie stanowi regulacja art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz unormowania materialnoprawne, do których przepis ten odsyła. Zgodnie z powyższą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten determinuje sposób korzystania z kompetencji przez podmiot właściwy w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji. Nie określa natomiast sytuacji prawnej podmiotów, o jakich mowa w tym przepisie, a zatem nie wynikają z niego normy materialne mogące być źródłem ich interesów prawnych. Obowiązkiem organu jest ochrona wartości wskazanych w powyższym przepisie poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a ewentualne naruszenie tego obowiązku może skutkować odpowiedzialnością prawną organu, nie skutkuje natomiast przyznaniem np. osobom fizycznym, których prywatność jest chroniona bądź przedsiębiorcom mogącym korzystać z tajemnicy przedsiębiorcy, statusu strony w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej na wniosek innego podmiotu.
W takim przypadku osoby takie mają wyłącznie jedynie interes faktyczny zarówno w postępowaniu, w którym rozpatrywany jest wniosek o udzielenie informacji pozostającej z nimi w jakimkolwiek związku, jak i w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Nie można więc uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, który wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej, a któremu w konsekwencji odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uzasadniający jego status strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stanowisko sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kwestii braku podstaw do poszerzania kręgu stron postępowania w sprawach z wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest ugruntowane. Podkreśla się w nim brak podstaw prawnych do przyznania legitymacji procesowej komukolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Po 133/12; postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1860/12; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2012 r., IV SA/Po 1117/12; postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 298/13; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1517/14; postanowienie NSA z dnia 8 maja 2015 r., I OSK 1038/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2015 r., II SA/Kr 41/15; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2456/14; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1372/15; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., I OSK 931/16).
Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nie miał legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wydanej w związku z wnioskiem M.S. o udostępnienie informacji publicznej. Sprzeciw skarżącego kasacyjnie podlegał zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne.
Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. postanowił, jak w pkt. 1 postanowienia.
W sytuacji uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, Sąd zgodnie z art. 203 P.p.s.a. zwraca stronie, która wniosła skargę kasacyjną poniesione przez nią niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku był art. 189 P.p.s.a., na mocy którego Sąd uchyla zaskarżony wyrok z urzędu, niezależnie od treści skargi kasacyjnej. Innymi słowy, przyczyną uchylenia wyroku nie było uwzględnienie skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 203 P.p.s.a., a zatem nie zaistniała przesłanka do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Natomiast o zwrocie wpisu od sprzeciwu na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.