Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 3920/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2020 r., II SA/Wa 1881/19 oddalił skargę W.F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 10 czerwca 2019 r., nr 2015 w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "KMP") wnioskiem z 28 listopada 2018 r. wystąpił o zwolnienie W.F. (dalej: "skarżący") - wówczas [...] ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"). W uzasadnieniu wniosku Komendant Miejski Policji w [...] m.in. wskazał, iż skarżący, pełniąc służbę w Policji od 4 grudnia 2006 r., od 2010 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie 1017 dni (do 30 listopada 2018 r.), co utrudniało prawidłowe funkcjonowanie komórek organizacyjnych, w których wymieniony pełnił służbę, a tym samym prawidłową realizację zadań Policji. Wskazał również, iż mimo przeniesienia skarżącego na stanowisko służbowe zgodne z zaleceniami lekarskimi, jego absencja gwałtownie się zwiększyła. Przełożony właściwy w sprawach osobowych podkreślił, że funkcjonariusz wykazuje brak dyspozycyjności, brak woli współpracy, kontestuje obowiązujące przepisy w zakresie realizacji zadań służbowych, co pozostaje w sprzeczności z interesem służby i uzasadnia ocenę sytuacji przez pryzmat przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Ponadto skarżący w latach 2014-2018 (724 dni zwolnienia lekarskiego w tym okresie) otrzymał 75.349,58 zł uposażenia, nie świadcząc służby, podczas gdy jedynie 181 dni niezdolności do służby związane było z wypadkiem w służbie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "KWP" lub "organ pierwszej instancji"), pismem z 8 lutego 2019 r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz o przysługującym prawie do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. 1 marca 2019 r. skarżący zapoznał się z materiałami toczącego się postępowania.

Pismem z 20 grudnia 2018 r. wystąpiono do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. podlaskiego z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby. W odpowiedzi z 10 stycznia 2019 r., Prezydium Zarządu pozostawiło decyzję o zwolnieniu skarżącego KWP.

KWP rozkazem personalnym z 15 marca 2019 r., nr 390/2019, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 31 marca 2019 roku. Jednocześnie, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., organ nadał rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji (dalej: "KGP" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym nr 2015 z 10 czerwca 2019 r., utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podał, że w sprawie bezsporne jest, że skarżący w ciągu ostatnich około dwóch lat poprzedzających wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, był nieobecny w służbie w związku z chorobą przez 516 dni, co oznacza, że policjant nie pełnił obowiązków służbowych przez ponad siedemnaście miesięcy. Biorąc pod uwagę zaś ostatnie 8 lat służby, absencja ta wynosiła 1034 dni (w 2010 r. - 14 dni, w 2011 r. - 29 dni, w 2012 r. - 103 dni, w 2013 r. - 147 dni, w 2014 r. - 22 dni, w 2015 r. - 154 dni, w 2016 r. - 49 dni, w 2017 r. - 166 dni, w 2018 r. - 350 dni). W omawianym okresie funkcjonariusz przedkładał zwolnienia lekarskie wystawiane przez specjalistę medycyny rodzinnej, neurologa, pediatrę, chirurga, ortopedę – traumatologa, specjalistę rehabilitacji medycznej i przez psychiatrę.

KGP wskazał, że skarżący, mimo iż był zdolny do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku (zaświadczenie z 29 sierpnia 2007 r., zaświadczenie z 24 listopada 2008 r., zaświadczenie z 30 lipca 2010 r., zaświadczenie z 22 maja 2013 r., zaświadczenie z 13 maja 2014 r.), wielokrotnie przedstawiał zwolnienia lekarskie, zaś po stwierdzeniu ograniczeń zdrowotnych (orzeczenie z 3 sierpnia 2015 r.) i powierzeniu wymienionemu obowiązków służbowych na stanowisku [...] nadal przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie. Organ stwierdził, iż trudno również, biorąc pod uwagę fakt, iż zwolnienia lekarskie dostarczane przez wymienionego wystawiane były przez lekarzy rożnej specjalizacji, choćby oszacować przybliżony termin powrotu skarżącego do służby i podjęcia przez niego czynności służbowych. Organ odwoławczy jednocześnie podkreślił, że nie kwestionuje zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich.

W ocenie organu odwoławczego niezaprzeczalnym pozostaje, że absencja skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]. Powinien on bowiem realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem jego absencja chorobowa w okresie ponad dwóch lat służby wynosiła 516 dni. KGP stwierdził, że powyższa sytuacja rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Omawiana sytuacja dezorganizowała tok służby. Długotrwała, ciągła nieobecność strony w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona liczba zadań służbowych po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości zleconych zadań.

Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem organu Policji i godzi w ważny interes służby. KGP wskazał, że sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce.

Zdaniem KGP, nie bez znaczenia dla rozpoznania sprawy jest także stosunek skarżącego do służby. Jego postawa w ciągu ostatnich lat jej pełnienia ogranicza się niemal wyłącznie do przedstawiania kolejnych roszczeń przy jednoczesnym braku realizacji zadań służbowych lub realizowaniu ich w sposób nieprawidłowy. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że trudno doszukiwać się jakiejkolwiek złośliwości czy niechęci w działaniu przełożonego, który, po stwierdzeniu przez lekarza przeciwwskazań do pełnienia służby na zajmowanym przez policjanta stanowisku, powierza mu obowiązki, a następnie mianuje go na stanowisko służbowe zgodnie z zaleceniami lekarskimi.

Organ odwoławczy podkreślił, że mając na względzie zarówno interes społeczny, tożsamy w z interesem służby oraz słuszny interes policjanta, w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania. Tych kryteriów skarżący obecnie nie wypełnia.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy, w sposób wyczerpujący uzasadniając przy tym podjęte rozstrzygnięcia, co pozwoliło Sądowi stwierdzić, iż ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie była dowolna. Nadto, organ w sposób należyty zebrał materiał dowodowy i wszechstronnie go rozważył.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że skarżący w ciągu ostatnich około dwóch lat przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, był nieobecny w służbie w związku z chorobą przez 516 dni. W ciągu zaś ostatnich 8 lat służby absencja ta wynosiła 1034 dni (w 2010 r. - 14 dni, w 2011 r. - 29 dni, w 2012 r. - 103 dni, w 2013 r. - 147 dni, w 2014 r. - 22 dni, w 2015 r. - 154 dni, w 2016 r. - 49 dni, w 2017 r. - 166 dni, w 2018 r. - 350 dni). Organ nie kwestionował w sprawie, że wielokrotne przebywanie przez skarżącego na zwolnieniach lekarskich we wskazanym okresie miało związek także m.in. z urazami, jakich doznał w wyniku wypadku w służbie. Nie zmienia to jednakże ustalenia, że w czasie nieobecności skarżący nie wykonywał żadnych czynności służbowych. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której skarżący miał pełnić służbę.

Skutki licznych i stale powtarzających się, a w tym przypadku także długotrwałych, absencji chorobowych policjanta są oczywiste dla funkcjonowania formacji jaką jest Policja. Skutki te w tym znaczeniu dotykają także społeczeństwa. Oczywiste jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ rozpatrzył sprawę należycie i umotywował wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Istotą sprawy jest dokonanie oceny, czy organ miał podstawy prawne do zastosowania w stanie faktycznym tej sprawy – dotyczącym nieobecności w służbie – przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował powołany przepis ustawy o Policji. Przydzielanie zadań nieobecnego funkcjonariusza innym funkcjonariuszom zwiększa ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. W tym znaczeniu liczne, stale powtarzające się i długotrwałe nieobecności skarżącego w służbie naruszają ważny interes służby tożsamy z interesem społecznym. Organ wykazał w wystarczającym stopniu, że skarżący z uwagi na przedkładane zwolnienia lekarskie wykazał brak dyspozycyjności. Sytuacja taka bezspornie ma wpływ na organizację, jak i efektywność działań jednostki organizacyjnej Policji, co stanowi o naruszeniu ważnego interesu służby.

Ustaleń tych nie zmienia twierdzenie skarżącego, że uraz z 2015 r. był wynikiem nierespektowania przez przełożonego zaświadczeń i orzeczeń lekarskich. Skarżący po urazie w sierpniu 2015 r. był nieobecny w 2016 r. przez 46 dni. Nieobecności zaś w kolejnych dwóch latach wyniosły 516 dni. Ponadto podjęto kroki mające na celu umożliwienie pełnienia obowiązków służbowych, uwzględniając ograniczenia zdrowotne.

Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ trafnie stwierdził, że ważny interes służby przeważa nad interesem skarżącego i prawidłowo zastosował art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jak również rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący, nie zgadzając się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie:
2. 1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, poprzez jego błędną wykładnię, co przejawiło się w bezzasadnym przyjęciu, iż absencje chorobowe skarżącego (w odniesieniu do ich przyczyn oraz indywidualnego i konkretnego podejścia do sprawy) stanowią podstawę do zwolnienia ze służby z uwagi na ważny interes służby, podczas gdy z całokształtu niniejszej sprawy, zebranego materiału dowodowego winno wynikać, iż powyższe przepisy nie powinny stanowić podstawy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 10 czerwca 2019 r., a co za tym idzie, Sad pierwszej instancji winien uznać, iż decyzja ta zapadła z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
3. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
4. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co za tym idzie miały wpływ na wynik sprawy, a polegającymi na naruszeniu:
5. a) art. 7 k.p.a., poprzez zastosowanie dowolności, zamiast uznaniowości przy wydawaniu decyzji, w szczególności niezbadaniu przyczyn absencji chorobowych funkcjonariusza, w tym ich związku ze służbą, doznanymi urazami oraz ograniczeniami zdrowotnymi funkcjonariusza oraz ich nierespektowaniu przez przełożonych, co skutkowało kolejnymi urazami i nieobecnością funkcjonariusza na służbie;
6. b) art. 24 k.p.a. i 25 k.p.a., poprzez wydanie decyzji organu pierwszej Instancji przed rozpoznaniem wniosku o wyłączenie pracownika i organu i nieprzekazanie przez organ pierwszej instancji wniosku o wyłącznie pracownika i organu do Komendanta Głównego Policji, celem rozpoznania przed orzeczeniem o istocie sprawy;
7. c) art. 108 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu jakoby w niniejszej sprawie istniały przesłanki zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, wpływ na bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz ważny interes społeczny, podczas gdy takie przesłanki nie występują;
8. d) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do władzy publicznej, z pominięciem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;
9. e) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z 15 marca 2019 r., podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia sprawy zakres miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, tj. rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji został wydany z:
10. • naruszeniem art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, przejawiające się w braku zawiadomienia skarżącego o wszczęciu 28 listopada 2018 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji i dokonanie powyższego dopiero wraz z doręczeniem odwołującemu wniosku personalnego, tj. po ponad 3 miesiącach od wszczęcia postępowania i dokonaniu szeregu czynności, w których strona nie miała możliwości uczestniczyć, co uniemożliwiło stronie aktywny udział w postępowaniu i ograniczyło jej uprawnienia jedynie do umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem rozkazu personalnego;
11. • naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 §1 i 2 k.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych tj., przesłuchania N.K., D.R., wniosku o dołączenie do akt postępowania kserokopii wszelkich załączników dołączonych do pozwu w sprawie [...] prowadzonej przez Sąd Okręgowy w [...], kompletnej dokumentacji służbowej wygenerowanej przez funkcjonariusza w okresie objętym wnioskiem oraz wszelkiej dokumentacji wraz z załącznikami zebranej w toku procedury antymobbingowej i antydyskryminacyjnej wszczętej w 2019 r., z uwagi na fakt, iż nie mają znaczenia w sprawie oraz że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji, w sytuacji gdy przepis art. 78 § 2 k.p.a. wskazuje, iż organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu tylko i wyłącznie jeżeli dotyczy okoliczności stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy - okoliczności wskazywane przez odwołującego miały istotne znaczenie dla sprawy, a stawiana przez niego teza dowodowa, na okoliczność której dowody miały być przeprowadzone nie została udowodniona innymi dowodami. Nadto możliwość odmowy przeprowadzenia dowodu może nastąpić zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. wówczas gdy nie został on głoszony w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, a mój mocodawca z uwagi na niezawiadomienie go o postępowaniu nie miał możliwości wnioskować o ich przeprowadzenie wcześniej;
12. 2) naruszeniu art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem było dotknięte nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zauważenia przy tym wymaga, że w skardze kasacyjnej zostały powtórzone zarzuty wcześniej podniesione w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, do których Sąd ten odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na rozkaz personalny zwalniający skarżącego ze służby w Policji. Argumentacja Sądu zasługuje na pełną aprobatę.

Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). W przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni, a w istocie niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy.

Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wprawdzie zarzut naruszenia powyższego przepisu został określony jako zarzut jego błędnej wykładni, lecz sposób jego sformułowania wskazuje, że jest to w istocie zarzut jego niewłaściwego zastosowania.

Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na powołanej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11).

Sąd administracyjny analizuje zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem, a nie w aspekcie celowości czy słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów oraz ingerować w prowadzoną przez nie politykę kadrową, przesądzając o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy Policji.

Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę w tym zakresie może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, co wymaga by funkcjonariusz dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie kontynuował w niej służby.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie trafnie przyjął, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Organy Policji w pisemnych motywach swych decyzji trafnie w szczególności zwróciły uwagę na zakres i szczególny charakter zadań wykonywanych przez Policję. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki.

Funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Dostrzega jednak również potrzebę ochrony interesów formacji, wyposażając organy Policji w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych formacji. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Może być ona zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie.

Podkreślenia przy tym wymaga, że nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz przede wszystkim negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący w ciągu ostatnich dwóch lat poprzedzających wydanie skarżonej decyzji przebywał na zwolnieniach lekarskich 516 dni. W ciągu ostatnich ośmiu lat służby absencja ta wynosiła 1034 dni. Skarżący przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie wystawione przez lekarzy różnych specjalności, mimo że – jak wynika z zaświadczeń lekarzy medycyny pracy – nie stwierdzono u niego braku przeciwwskazań do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której policjant miał pełnić służbę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia.

Teza ta była wielokrotnie wypowiadana w orzecznictwie NSA, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i Sąd pierwszej instancji. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Zatem muszą być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań przydzielonych formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji.

Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia wykazywał zupełny brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji. Zasadnie przy tym zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że istotą rozpoznawanej sprawy nie jest kwestia ewentualnego przyczynienia się organu do stanu zdrowia skarżącego ani kwestia oceny zarzutów dyscyplinarnych, jak i zarzucane przez skarżącego nieprawidłowości w funkcjonowaniu Policji. Kwestie te, jako pozostające poza zakresem przedmiotowej sprawy, nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji zwalniającej skarżącego ze służby w Policji.

Nie bez znaczenia jest również i to – na co trafnie zwróciły uwagę organy Policji – że skarżący wykazuje brak gotowości do podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej, na co wskazują szczegółowo omówione przez organ w zaskarżonej decyzji okoliczności.

Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za bezzasadny. Sądowi pierwszej instancji i organom administracji nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić przy tym należy, że w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym niezbędne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprost wynika, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji. Uchybienia pozbawione takiego potencjalnego wpływu nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej z powyższej powinności nie wywiązał się, co już samo w sobie czyni zarzuty naruszenia przepisów postępowania niezasadnymi.

Jak zwrócono uwagę wcześniej, określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie ze względu na znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normę prawną zostały wyjaśnione, jak i zgromadzono dowody na ich poparcie. Organy szczegółowo omówiły zgromadzone dowody, i zasadnie wskazały na okoliczności nie wymagające dowodzenia. Wyjaśniły również dlaczego okoliczności podnoszone przez skarżącego pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustosunkował się także wnikliwie do wniosków dowodowych skarżącego. Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący jest zdolny do pełnienia służby w Policji, rzecz natomiast w tym, że pomimo tego służby nie pełnił przez bardzo długi czas. Fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich i liczba dni nieobecności skarżącego w służbie jest okolicznością obiektywną, która stanowiła podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ nie czynił, nie będąc do tego uprawnionym, ustaleń co do zasadności wystawionych zwolnień lekarskich.

Nie badał przyczyn absencji chorobowych skarżącego, jak i ich związku ze służbą. W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że nawet w sytuacji gdy nieobecność funkcjonariusza pozostaje w związku z pełnioną służbą, możliwe jest zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż jej istota w rzeczywistości pozostaje poza sporem. Skarżący nie kwestionuje bowiem przebywania na zwolnieniach lekarskich przez okres wskazany przez organ.

Organy orzekające w sprawie rozważały też kwestię interesu skarżącego oraz interesu społecznego tożsamego z interesem macierzystej formacji. Zwróciły przy tym przede wszystkim uwagę na specyfikę i zadania Policji oraz obowiązek prawidłowego funkcjonowania tej formacji. Ich argumentacja w tym zakresie jest w pełni przekonywująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie omawianej formacji utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Oczywistym jest, że zadania wykonywane uprzednio przez większą liczbę funkcjonariuszy, przy nieobecności choćby jednego z nich, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, co zwiększa ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której policjant pełnił służbę.

Skarżący pomijał powyższe okoliczności, koncentrując się na własnym interesie. Interes skarżącego sprowadza się zaś do chęci dalszego pozostawania w służbie. Tymczasem ustawodawca – jak trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie zapewnił policjantom tak daleko idącej ochrony. Instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa i Policji leży sprawne realizowanie zadań powierzonych omawianej formacji. Wymaga to z kolei efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje formacja. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem Państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Policji oraz dbałości o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania prawa.

Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi pierwszej instancji nie można ponadto skutecznie zarzucić naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodziły podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W rozpoznawanej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności został nadany z przyczyn dopuszczonych w tym przepisie. Organy w dostateczny sposób umotywowały rozstrzygnięcie w tym zakresie, powołując się na niezbędność natychmiastowego działania z uwagi na interes społeczny polegający na konieczności stabilizacji kadry policyjnej i wymóg efektywnego działania omawianej formacji.

Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.

Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte z urzędu, o czym skarżący został zawiadomiony pismem z 8 lutego 2019 r. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia jej ze służby w Policji pismem z 8 lutego 2019 r, dwa miesiące po wpłynięciu wniosku w tej sprawie, nie oznacza, że zostały naruszone przepisy art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Nie został również naruszony przepis art. 10 § k.p.a. Skarżący przed wydaniem rozkazu personalnego z 15 marca 2019 r. został zapoznany z aktami sprawy, w piśmie z 11 marca 2019 r. zajął stanowisko w sprawie, zgłosił wnioski dowodowe. Nieuwzględnienie wniosków dowodowych składanych przez skarżącego, ocenionych przez organ jako nieprzydatne do wyjaśnienia sprawy, nie oznacza, że skarżący został pozbawiony możliwości działania w sprawie. Zauważenia przy tym wymaga, ze skarżący nie wskazuje w jaki inny sposób jego prawa zostały ograniczone i jaki to miałoby mieć wpływ na wynik sprawy. To zaś prowadzi do wniosku, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu była zachowana.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwał na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie jest natomiast możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 24 i 25 k.p.a. ze względu na jego nienależyte sformułowanie. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).

Art. 24 k.p.a skonstruowany jest z 4 paragrafów, paragraf pierwszy z 7 punktów, a każdy z nich stanowi odrębną zawartość normatywną. Art. 25 złożony jest natomiast z dwóch paragrafów, a paragraf pierwszy z 2 punktów, też o różnej zawartości normatywnej. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej uniemożliwia merytoryczną kontrolę ww. zarzutu, tym bardziej, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest odniesienia do tego wytyku. Zauważenia przy tym wymaga, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu nierozpoznania wniosku strony o wyłączenie pracownika organu i organu, zaś skarżący kasacyjnie do argumentacji Sądu nie nawiązał w żadnym zakresie. Argumentację tę należy uznać za trafną.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.