Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 września 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 757/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. na akt Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2020 r. ([...]) w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżony akt (pkt 1) oraz zasądził od Prezydenta Miasta K. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone do sądu pismo jest aktem z zakresu administracji publicznej, stanowiąc przejaw władczej woli organu w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącemu pomocy mieszkaniowej. Akt ten został wydany z naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji błędnie uznał, iż skarżącemu przysługuje tytuł prawny do lokalu. Organ wskazał bowiem, że skarżący posiada tytuł prawny do zajmowanego przez siebie lokalu przy ul. [...] w K., wynikający pierwotnie z umowy najmu zawartej [...] marca 2010 r. na czas nieoznaczony. W ocenie Sądu pierwszej instancji błędnie przyjął organ, że wypowiedzenie skarżącemu umowy najmu lokalu (z [...] października 2017 r.), na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 611), jest bezprzedmiotowe wobec braku wykazania zaległości czynszowych.
Brak było podstaw do przyjęcia, iż do wypowiedzenia ww. umowy najmu nie doszło. W ocenie WSA w Krakowie organ powinien mieć na uwadze konieczność działania na podstawie przepisów prawa i z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Jeśli doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy przez wynajmującego, to brak jest podstaw do uznania, że skarżący płaci czynsz z tytułu najmu, a nie odszkodowanie z tytułu bezumownego korzystania z lokalu. Okoliczność tą winien ustalić organ administracji. Ponadto o zawarciu kolejnej umowy najmu nie świadczy nieskorzystanie przez wynajmującego ze wszystkich dostępnych środków prawnych, w tym wystąpienia przeciwko najemcy na drogę sądową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał także, iż zaskarżony akt narusza prawo z uwagi na brak uzasadnienia umożliwiającego dokonanie kontroli sądowej.
Skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta K., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku § 1 pkt 1 i § 5 załącznika nr 1 do uchwały nr XXX/704/19 Rady Miasta Krakowa z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, a także § 12 tej uchwały przez uchylenie zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta K. na skutek uznania, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy i wadliwie został zastosowany ww. § 12, podczas gdy organ zebrał całokształt dostępnego materiału dowodowego, dokonał jego wszechstronnego rozważenia i prawidłowej oceny przesłanek skutkujących podjęciem aktu o kwestionowanej treści,
- 2. "uznaniu, że zaskarżony akt Prezydenta Miasta K. nie zawiera uzasadnienia i nie odpowiada zasadzie "dobrej legislacji" mimo braku do tego podstaw".
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 757/20 i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócił się o zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że z wniosku podpisanego przez zarządcę budynku wynika, że skarżący wraz z rodziną nadal przebywa w lokalu przy ul. [...] po okresie wypowiedzenia umowy najmu i opłaca czynsz. Okoliczność ta świadczy, w ocenie organu, iż za zgodą wynajmującego doszło do zawarcia nowej umowy najmu lokalu w sposób dorozumiany. Autorka skargi kasacyjnej wywodzi, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ograniczeń co do formy umowy najmu. W oparciu o złożony wniosek i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy ustalono, że o zawarciu umowy najmu świadczą następujące fakty: wyrażenie przez właścicieli lokalu zgody na zamieszkiwanie skarżącego w tym lokalu, zameldowanie w lokalu córki skarżącego po okresie wypowiedzenia na pobyt stały, wieloletnie zamieszkiwanie przez skarżącego wraz z rodziną w przedmiotowym lokalu (okres 10 lat), regulowanie przez skarżącego wszelkich należności czynszowych oraz eksploatacyjnych za zajmowany lokal, spłaty zaległości czynszowych oraz fakt, że właściciel nie wystąpił na drogę sądową z powództwem o eksmisję ani w innym sposób nie zamanifestował swego sprzeciwu w zakresie korzystania przez skarżącego z lokalu.
Powyższe okoliczności świadczą, w ocenie organu administracji, że nie doszło do zarzucanych organowi naruszeń przepisów i że organ zebrał całokształt informacji potrzebnych do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku. Ponadto autorka skargi kasacyjnej wskazuje, że nie jest prawdą, jakoby organ nie wyjaśnił motywów własnego rozstrzygnięcia, ponieważ kwestionowany akt zawiera uzasadnienie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z powyższych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12 i wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).
Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).
W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie polegające na "2. Uznaniu, że zaskarżony akt Prezydenta Miasta K. nie zawiera uzasadnienia i nie odpowiada zasadzie "dobrej legislacji" mimo braku do tego podstaw.". Zatem w podstawie tej nie wskazano przepisu prawa, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony. Także w lakonicznym w tym zakresie uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano naruszonego przepisu prawa. Wobec tego sformułowana w tym zakresie podstawa kasacyjna nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny zarzut ten nie poddaje się kontroli kasacyjnej i jako taki nie mógł być skuteczny.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia § 1 pkt 1 i § 5 Załącznika nr 1 do uchwały nr XXX/704/19 Rady Miasta Krakowa z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (dalej jako uchwała), a także § 12 tej uchwały. Autorka skargi kasacyjnej upatruje go w uznaniu przez Sąd, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy i wadliwym zastosowaniu § 12 tej uchwały, "podczas gdy organ zebrał całokształt dostępnego materiału dowodowego, dokonał jego wszechstronnego rozważenia i prawidłowej oceny przesłanek skutkujących podjęciem aktu o kwestionowanej treści".
Zgodnie z § 12 powołanej w zaskarżonym akcie uchwały osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów w rozumieniu niniejszej uchwały. Przyczyną nieuwzględnienia wniosku M. C. było posiadanie przez niego tytułu prawnego w postaci umowy najmu lokalu położonego w K. przy ulicy [...]. Tymczasem, jak to zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, organ nie wykazał okoliczności posiadania przez M. C. tytułu prawnego do tego lokalu w oparciu o zgromadzony na podstawie ww. § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały materiał dowodowy. Organ nie wykazał, że nie doszło do wypowiedzenia umowy najmu, ani że skarżący nadal używa lokal za zgodą wynajmującego. W konsekwencji przedwcześnie przyjął, że posiada on tytuł prawny do zajmowanego lokalu, co skutkowało negatywnym rozpatrzeniem wniosku o pomoc mieszkaniową.
Z niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego będącego podstawą faktyczną wydania zaskarżonego wyroku wynika, że [...] października 2017 r. doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu lokalu położonego w K. przy ulicy [...] przez wynajmującego. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że M. C. płaci czynsz z tytułu najmu tego lokalu, a nie odszkodowanie z tytułu bezumownego korzystania z tego lokalu. Przeciwne stanowisko organu w tym zakresie, nie ma oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżący kasacyjnie organ, który nie jest właścicielem lokalu położonego w K. przy ulicy [...], nie podważa w skardze kasacyjnej skuteczności wypowiedzenia z [...] października 2017 r. umowy najmu tego lokalu ale stoi na stanowisku, że umowa najmu tego lokalu została zawarta ponownie w sposób dorozumiany. Według tego organu świadczyć ma o tym: wyrażenie przez właścicieli lokalu zgody na zamieszkiwanie M. C. w tym lokalu, zameldowanie w lokalu córki na pobyt stały, wieloletnie zamieszkiwanie wraz z rodziną w tym lokalu, regulowanie przez niego wszelkich należności czynszowych oraz eksploatacyjnych za zajmowany lokal, spłaty zaległości czynszowych oraz niewystąpienie przez współwłaścicieli z powództwem o eksmisję M. C. z tego lokalu ani w inny sposób niezamanifestowanie przez nich swego sprzeciwu w zakresie korzystania z tego lokalu przez M. C. Jak to zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, przepisy Kodeksu cywilnego nie zawierają ograniczeń co do formy umowy najmu, których niezachowanie pociągałoby nieważność całej umowy a w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611) wskazano, że w stosunek najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, wstępuje się na podstawie umowy (art. 5 ust. 2 tej ustawy), nie precyzując jednocześnie jej formy, co przesądza o możliwości zawarcia umowy najmu również przez czynności dorozumiane.
Zwrócić jednak należy uwagę na treść art. 674 Kodeksu cywilnego regulującego domniemane przedłużenie najmu, który stanowi, że "Jeżeli po upływie terminu oznaczonego w umowie albo w wypowiedzeniu najemca używa nadal rzeczy za zgodą wynajmującego, poczytuje się w razie wątpliwości, że najem został przedłużony na czas nieoznaczony". Biorąc pod uwagę treść tego przepisu i działania organu oparte na regulacjach zawartych w przepisach § 1 pkt 1 i § 5 Załącznika nr 1 do uchwały a także zasady wynikające z art. 6 i 7 k.p.a., należy stwierdzić, że organ nie wykazał, że doszło do dorozumianego zawarcia umowy najmu lokalu położonego w K. przy ulicy [...].
Przede wszystkim organ przedwcześnie stwierdził, że M. C. zamieszkuje w tym lokalu za zgodą właścicieli lokalu. Organ nawet nie zwrócił się do właścicieli lokalu o stanowisko w tej sprawie. Natomiast samo niewystąpienie przez nich o eksmisję M. C. nie świadczy o dorozumianej zgodzie właścicieli na ponowne zawarcie umowy najmu. Takie zaniechanie właścicieli może być spowodowane wieloma przyczynami, choćby potrzebą zwiększenia szans na odzyskanie zaległości w opłatach za lokal, obawą przed niewykonalnością takiego wyroku, bądź związanymi z tym wysokimi kosztami, wreszcie uzyskiwaniem wyższego co do zasady odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu w stosunku do czynszu.
Ponadto, jak trafnie wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a czego nie zauważa organ, we "wniosku w sprawie mieszkaniowej" (z opisu i stanu lokalu zajmowanego przez wnioskodawcę i z IV części wniosku -wypełnionych przez reprezentującego właścicieli lokalu zarządcę) wskazano, że M. C. nie ma tytułu prawnego do lokalu i płaci odszkodowanie na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego a nie czynsz. Wreszcie nie należy zapominać, że także M. C., zaprzecza aby wyraził zgodę na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu. Także uregulowanie zaległości czynszowych i uiszczanie odszkodowania za zajmowany bezumownie lokal, jako obowiązek ciążący na osobach zajmujących lokal, nie może świadczyć o zgodzie M. C. na zawarcie nowej umowy najmu lokalu. Podobnie fakt zameldowania w lokalu na pobyt stały, który jest czynnością materialno-techniczną potwierdzająca pobyt osób zameldowanych w lokalu, nie wpływa na uprawnienie do nabycia tytułu prawnego do tego lokalu.
W konsekwencji zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie potwierdza tego, aby M. C. zajmował z rodziną lokal położony w K. przy ulicy [...], na podstawie zawartej w sposób dorozumiany, już po skutecznym wypowiedzeniu [...] października 2017 r. poprzedniej umowy najmu, nowej umowy najmu tego lokalu. Zatem brak było podstaw do nieuwzględnienia wniosku o pomoc mieszkaniową na podstawie § 12 powołanej w zaskarżonym akcie uchwały, z uwagi na posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżone pismo jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oraz słusznie z podanych wyżej powodów uwzględnił skargę i uchylił ten akt. Jednak błędnie jako podstawę uchylenia zaskarżonego aktu powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. bowiem oczywiste jest, że jako podstawę tego rozstrzygnięcia należało powołać art. 146 § 1 p.p.s.a. Jednak uchybienie to polegające na naruszeniu przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, dlatego stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego, od organu na rzecz M. C., ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.