Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w punkcie I wyroku z 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 528/21, oddalił skargę A.A. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie (dalej: Dyrektor) z 20 maja 2021 r. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej. W pkt II orzekł o kosztach udzielonej z urzędu pomocy prawnej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie wskazaną wyżej decyzją utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 9 kwietnia 2021 r. o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, o którą ten zwrócił się wnioskiem z dnia 31 marca 2021 r. Skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania dokumentacji z lustracji przeprowadzonych w tym zakładzie karnym przez sędziów Sądu Okręgowego od 1 stycznia 2010 r.
Dyrektor Zakładu Karnego [...], uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że informacje, o których mowa we wniosku stanowią informację przetworzoną. Dokumenty z lustracji przeprowadzonych przez Sąd Okręgowy [...] przechowywane są wraz z całością dokumentacji z innych kontroli w Z.K. [...] dokonanych przez organy zewnętrzne. W celu ich wyselekcjonowania konieczne jest analiza kilkunastu teczek zawierających protokoły z kontroli. Przygotowanie żądanej informacji wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z kilkudziesięciu dokumentów w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do lustracji sędziego penitencjarnego, a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W chwili złożenia wniosku nie była wprost dostępna, wymagała przeglądu kilkunastu teczek, wyselekcjonowania spraw dotyczących kontroli sędziego penitencjarnego, sporządzenia kopii wybranych dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem. W zakładzie karnym nie ma specjalistycznego programu komputerowego służącego do anonimizacji pism, tym samym wykonywanie powyższych czynności nie pozostawałoby bez wpływu na normalny tok działań organu i realizację powierzonych zadań.
Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a Sąd przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że w jego ocenie Dyrektor w sposób przekonujący wykazał, że opisany w decyzji nakład pracy związany z pozyskaniem przedmiotowej informacji publicznej i jej opracowaniem prowadzi do wniosku, że jest to przetworzenie informacji. Organy obu instancji trafnie wskazały na czasochłonność tego przedsięwzięcia, konieczność włożenia wysiłku intelektualnego w jego wykonanie, obejmujące zarówno czynności analityczne, jak i anonimizację danych. Żądanie zawarte we wniosku obejmuje informacje o charakterze archiwalnym, a przy tym dotyczy znacznego okresu (tj. od 1 stycznia 2010 r. do 13 maja 2020 r.). Już te kwestie wpływają na dodatkowe obciążenie organu w przypadku udostępnienia informacji.
Sąd podzielił także wniosek, że zaangażowanie odpowiedniej ilości pracowników na czas konieczny do przygotowania informacji, mogłoby wpłynąć na prawidłowe funkcjonowanie zakładu karnego. Nie jest to bowiem instytucja, do której zasadniczych zadań należy udzielanie informacji publicznych, a w związku z tym nie dysponuje wyspecjalizowaną kadrą i oprogramowaniem. Nadto jednostka penitencjarna nie jest dysponentem źródłowego dokumentu, do zakładu karnego sprawozdanie wpływa w formie odpisu. Przetwarzanie danych tego rodzaju (niepochodzących od zobowiązanego) jest utrudnione, generuje większy nakład pracy. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że żądana informacja stanowi opracowanie jednostkowych informacji, co w rezultacie prowadzi do wykreowania nowego typu informacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w części, w zakresie pkt I, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj.: art. 3 ust, 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący był obowiązany wykazać istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego";
- II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z załącznikiem nr 1-7 do zarządzenia nr 35 / 2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 15 lipca 2016 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitego rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji o organizacji i zakresie działania archiwum zakładowego w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż organ administracji naruszył art. 7, 8,11, 77, 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz, w konsekwencji, oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i całkowite pominięcie, że organ dysponuje narzędziami umożliwiającymi w prosty sposób, bez dużego nakładu pracy odszukanie sprawozdań z lustracji Zakładu Karnego [...].
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W rozpoznawanej sprawie podstawową i najistotniejszą jest kwestia dotycząca tego, czy żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z uwagi na wielość żądanych dokumentów.
W orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie dominujący staje się pogląd, zgodnie z którym w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.
W związku z powyższym informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Realizacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może bowiem prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji.
Podkreślić również trzeba, że przetworzenia informacji nie można utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14 oraz 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14).
Trafnie wskazuje się również, że pomimo tego, iż anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (por. M. Jaśkowska, "Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje", Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72).
Należy jednak podkreślić, iż wykazanie, że proces anonimizacji żądanych informacji prowadzi do ich przetworzenia, nie może ograniczać się do ogólnej formuły z powołaniem się na konieczność usunięcia szeregu informacji z zakresu danych osobowych, poufnych, indywidualnych - niepublicznych. Uznanie, że tak lakoniczne uzasadnienie może potwierdzać przetworzenie informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania niektórych danych, byłoby właściwie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę do żądania wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w każdym przypadku. Wykazanie przetworzenia informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania części składających się na nią danych, wymaga podania zakresu niezbędnych dla tego procesu czynności, które zakłócają normalne funkcjonowanie podmiotu mającego te informacje udostępnić. Chodzi więc o podanie takich danych jak: czas niezbędny do przeprowadzenia anonimizacji, liczbę pracowników zaangażowanych w proces anonimizacji w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, ewentualną konieczność skorzystania ze specjalistycznego sprzętu, który nie pozostaje w dyspozycji udostępniającego, konkretnej ilości dokumentów podlegających analizie i anonimizacji, konieczności pozyskania dokumentów ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników oraz każdą inną okoliczność, potwierdzającą wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych do udostępnienia informacji.
W rozpoznawanej sprawie w decyzjach organów obu instancji, jak i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zabrakło jakiegokolwiek konkretu pozwalającego na dokonanie oceny czy żądaną informację publiczną z uwagi na jej zakres można uznać za informacje przetworzoną.
Przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie zażądał dokumentów z lustracji przeprowadzonych przez sędziów Sądu Okręgowego [...] w zakładzie karnym od 2010 r. do marca 2021 r. Tak szeroki zakres wniosku daje rzeczywiście podstawy do uznania, że sprawa może dotyczyć informacji przetworzonej, której udzielenie wiązałoby się ze znacznym nakładem pracy i zaangażowaniem do jej udzielenia osób wykonujących w pracy inne czynności. Uznanie to musi być jednak oparte na rzeczowej argumentacji, nie można bowiem automatycznie przesądzać, że treść wniosku (z uwagi na jego znaczną rozpiętość czasową) automatycznie decyduje o charakterze wnioskowanej informacji, a wiedza dotycząca ilości przeprowadzonych lustracji jest zbędna.
W sprawie nie jest wystarczające posługiwanie się przez organy argumentacją odnoszącą się do konieczności przejrzenia dokumentów znajdujących się w kilkunastu teczkach, zawierających protokoły kontroli przeprowadzonych przez podmioty zewnętrzne. Niewiadomą pozostaje bowiem nadal nie tylko to ile teczek należałoby przejrzeć, ale przede wszystkim to ile lustracji zostało przeprowadzonych w tym czasie w zakładzie karnym. Wywody skargi kasacyjnej dotyczące tego, iż w ciągu jedenastu lat miały miejsce jedynie trzy lustracje, ze wskazaniem konkretnych dat, w dużym stopniu podważają twierdzenia o znacznym nakładzie pracy związanej z udzieleniem informacji publicznej.
Przedwczesne były też rozważania organów odnoszące się do pracochłonności związanej z anonimizacją protokołów lustracyjnych, ponieważ aby to stwierdzić najpierw należałoby się zapoznać z takim protokołem.
Obecnie nie można w sposób definitywny przesądzić tego czy żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja publiczna jest informacją prostą, czy przetworzoną, nie pozwala bowiem na to ogólnikowość argumentacji zawartej w decyzjach organów obu instancji. Brak odniesienia się do konkretów uzasadnia stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.