Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/19 oddalił skargę M.P. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 3 lipca 2019 r. nr 3/BRP/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Minister Spraw Zagranicznych (dalej w skrócie: "Minister") decyzją z dnia 3 lipca 2019 r. nr 3/BRP/2019, po rozpatrzeniu wniosku M.P. (dalej w skrócie: "skarżący") z dnia 18 maja 2015 r., rozszerzonego w piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci not dyplomatycznych:
- 1) przekazanej w dniu 6 marca 2015 r. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP (dalej w skrócie: "Ministerstwo") do Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie (dalej w skrócie: "Ambasada") o udzielenie gwarancji dla Saudyjczyka Abd al-Rahim al-Nashiriego (dalej w skrócie: "Obywatel") w związku z wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie Obywatela przeciwko Polsce;
- 2) z dnia 2 kwietnia 2015 r., przekazanej przez Ambasadę do Ministerstwa w odpowiedzi na notę przekazaną w dniu 6 marca 2015 r.;
- 3) przekazanej w dniu 13 maja 2015 r. przez Ministerstwo do Ambasady o udzielenie gwarancji Obywatelowi w związku z wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie Obywatela przeciwko Polsce;
- 4) z dnia 5 czerwca 2015 r., przekazanej przez Ambasadę do Ministerstwa w odpowiedzi na notę przekazaną w dniu 13 maja 2015 r.
W podstawie prawnej decyzji Minister powołał m.in. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.").
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 55/16 stwierdził bezczynność Ministra i zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku z skarżącego z dnia 18 maja 2015 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16 oddalił skargę kasacyjną organu od w/w wyroku Sądu pierwszej instancji.
Wykonując prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r., Minister stwierdził, że żądane noty dyplomatyczne stanowią informację publiczną. Podkreślił jednak, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a więc w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Problematykę udostępniania opinii publicznej dokumentów regulują także ratyfikowane przez RP umowy międzynarodowe. Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, międzynarodowa umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
W ocenie organu, noty dyplomatyczne będące przedmiotem wniosku skarżącego, z uwagi na ich formę i treść, odnoszącą się do sytuacji o charakterze jednostkowym, nie mogą zostać udostępnione, ponieważ są objęte tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, która uregulowana jest w Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych (Dz. U. z 1965 r., poz. 232, dalej w skrócie: "Konwencja wiedeńska"). Jest to ratyfikowana i ogłoszona w Dzienniku Ustaw umowa międzynarodowa wiążąca Polskę, dotycząca kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji RP, do której zgodnie z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP stosuje się art. 91 Konstytucji RP. Przepis ten jednoznacznie rozstrzygnął zasadę pierwszeństwa umów międzynarodowych, spełniających przesłanki określone w art. 89 ust. 1 Konstytucji RP. Konwencja wiedeńska, a w konsekwencji wynikający z niej obowiązek przestrzegania przez władze polskie tajemnicy korespondencji dyplomatycznej, ma zatem pierwszeństwo przed przepisami u.d.i.p., które nie mają zastosowania w zakresie, w którym u.d.i.p. nie da się pogodzić z Konwencją wiedeńską.
Minister podkreślił ponadto, że nawet jeżeli przyjąć, że przepisy u.d.i.p. w zakresie wniosku skarżącego da się pogodzić z wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi, to żądane noty dyplomatyczne, z uwagi na ich treść, odnoszącą się do sytuacji o charakterze jednostkowym, nie mogą zostać udostępnione, bo objęte są ochroną tajemnicy korespondencji dyplomatycznej, która spełnia przesłankę innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej podlega w tym przypadku ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach zawartych w wiążących RP umowach międzynarodowych, w których uregulowane są kwestie dotyczące tajemnicy korespondencji dyplomatycznej. Organ zaznaczył, że najpowszechniejszą formą korespondencji dyplomatycznej są noty dyplomatyczne – podstawowy, uprzywilejowany i uniwersalny sposób komunikacji pomiędzy podmiotami prawa międzynarodowego, w szczególności pomiędzy państwami.
Wymiana not następuje w sposób ustandaryzowany, zarówno w odniesieniu do formy dokumentu, jak i do sposobu jego przekazania. Dokumenty sporządzone w takiej formie podlegają ochronie na podstawie prawa międzynarodowego i są wykorzystywane przez państwa do przekazywania informacji o zróżnicowanym charakterze. Z prawa międzynarodowego publicznego wynika zatem obowiązek – mający swoje źródło w umowach międzynarodowych – nieupubliczniania not dyplomatycznych. Obowiązek ten przestrzegany jest przez państwa i znajduje umocowanie w zasadzie suwerennej równości państw, która jest jedną z podstawowych zasad prawa międzynarodowego, zasadą mającą charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens). Została ona w sposób wyraźny wyrażona w Karcie Narodów Zjednoczonych ratyfikowanej przez Polskę i ogłoszonej w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 1947 r. Nr 23, poz.
90) oraz w innych powszechnie przyjętych dokumentach rangi międzynarodowej. Zasada suwerennej równości wymaga więc od organów RP poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej prowadzonej z innymi podmiotami prawa międzynarodowego. W międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych sporządzanych przez poszczególne państwa. Obowiązek nieupublicznienia not dyplomatycznych, będących podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy suwerennymi państwami, wynika z faktu, że jest to sposób, w jaki państwa mogą pomiędzy sobą wymieniać informacje o charakterze wrażliwym w przypadku, gdy nie obowiązują pomiędzy nimi umowy dwustronne w zakresie ochrony informacji niejawnych. Polska, według stanu na dzień 5 lipca 2019 r., zawarła takie umowy z 34 państwami. Nie zawarto takiej umowy ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki. W tej sprawie kluczowe jest jednak stwierdzenie, iż strona amerykańska nie publikuje not dyplomatycznych wymienianych z innymi państwami, z którymi nie zawarła umów międzynarodowych. Dodatkowo notę Ambasady USA z dnia 5 czerwca 2015 r. opatrzono oznaczeniem "confidential" (poufne), co wyraźnie wskazuje na brak woli władz amerykańskich upublicznienia tego dokumentu. Upublicznienie przez władze polskie not dyplomatycznych, które w rozumieniu strony amerykańskiej objęte są tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, byłoby sprzeczne z wiążącym Polskę prawem międzynarodowym, stanowiłoby naruszenie zaufania strony amerykańskiej i mogłoby mieć negatywny wpływ na relacje dwustronne. Minister podkreślił również, że obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych wynika także z potrzeby ochrony informacji, które są w nich zawarte. Treść noty jest ważnym czynnikiem determinującym możliwość dostępu do niej opinii publicznej. Noty dyplomatyczne zawierają często informacje o charakterze wrażliwym, w tym informacje dotyczące sytuacji indywidualnych, informacje powodujące konieczność podjęcia przez ich adresata decyzji jednostkowej bądź informacje objęte ochroną danych osobowych, informacje dotyczące kwestii bezpieczeństwa oraz informacje dotyczące sytuacji wewnętrznej państwa przyjmującego lub wysyłającego. W w/w przypadkach dotyczących sytuacji indywidualnych, kwestii bezpieczeństwa oraz spraw wewnętrznych zasada suwerennej równości państw oraz wzajemnego zaufania i ochrony relacji dwustronnych nakazują, aby noty dyplomatyczne nie były upublicznione.
Odnosząc powyższą argumentację do okoliczności niniejszej sprawy, Minister zauważył, że w notach dyplomatycznych, których udostępniania domaga się skarżący, wymienionych w ramach procedury wykonania powołanego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2014 r., władze polskie zwróciły się do Ambasady USA o przekazanie Departamentowi Stanu Stanów Zjednoczonych Ameryki wniosku Ministerstwa o udzielenie gwarancji, że w stosunku do Obywatela, podlegającego jurysdykcji USA, nie zostanie orzeczona, ani wykonana, kara śmierci. Oznacza to, że noty te dotyczyły indywidualnej sytuacji jednostki, a celem ich skierowania do władz amerykańskich było uzyskanie decyzji właściwych organów administracji USA w odniesieniu do jednostkowej sprawy. Noty te nie miały skutków powszechnych i jak wskazuje postawa strony amerykańskiej, która opatrzyła jedną z not oznaczeniem "confidential", intencją Ambasady USA było zachowanie jej poufności.
Od powołanych not dyplomatycznych należy odróżnić noty dyplomatyczne zawierające informacje o charakterze powszechnym, wywierające różnego rodzaju skutki, w tym skutki prawne. W takich przypadkach praktyką państw jest upublicznianie ich treści. Dotyczy to w szczególności zawierania umów dwustronnych w drodze wymiany not dyplomatycznych stanowiących tekst umowy międzynarodowej. Obowiązek publikowania not dyplomatycznych wynika wtedy zarówno z prawa krajowego, jak też z prawa międzynarodowego i stanowi realizację postulatu jawności zawierania umów międzynarodowych. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w tej sprawie.
Minister, jako drugie źródło obowiązku niepublikowania not dyplomatycznych, wskazał na art. 27 Konwencji wiedeńskiej. Przepis ten statuuje zasadę nietykalności korespondencji dyplomatycznej misji. Nietykalność ta może zostać naruszona przez państwo przyjmujące – w tym wypadku Polskę – m.in., jeżeli korespondencja taka zostanie ujawniona wbrew woli misji. Noty sporządzone przez Ambasadę i kierowane do niej, wymieniane były na spotkaniach przedstawicieli Ambasady oraz Ministerstwa i nie zostały upublicznione przez stronę amerykańską. Zasadę nieupubliczniania korespondencji potwierdza też art. 24 Konwencji wiedeńskiej, stanowiąc, że "archiwa i dokumenty są nietykalne w każdym czasie i niezależnie od miejsca, gdzie się znajdują". Kopie otrzymanych i wysłanych not sporządzonych przez Ambasadę znajdują się w jej archiwach. Upublicznienie tych dokumentów stanowiłoby naruszenie nietykalności archiwów Ambasady USA, co mogłoby stanowić naruszenie podstawowej zasady prawa dyplomatycznego.
Reasumując, organ stwierdził, że biorąc pod uwagę treść żądanych przez skarżącego not, które dotyczyły podjęcia przez władze USA indywidualnych decyzji w odniesieniu do wskazanej osoby, zaistniały okoliczności, które spełniają przesłankę wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie i zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanych informacji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację mającą wykazać niezasadność stanowiska organu w tej sprawie.
Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 27 sierpnia 2020 r. powołał się w pierwszej kolejności na wydany wcześniej w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Ministra wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16, w którego uzasadnieniu stwierdzono m.in., że w kontekście not dyplomatycznych nie można tracić z pola widzenia sytuacji, gdy noty te kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, co nie wyłącza możliwości domagania się informacji o działalności organów w sprawie, nie musi jednak oznaczać konieczności udostępnienia pełnej treści noty dyplomatycznej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że na mocy art. 190 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w w/w wyroku. Ponadto podzielił stanowisko wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie NSA, że nie jest uprawniony generalny i bezwarunkowy pogląd, zgodnie z którym w każdym przypadku noty dyplomatyczne należałoby traktować jako takie dokumenty urzędowe, których nie tylko treść, ale i postać podlega bezwzględnemu udostępnianiu w trybie u.d.i.p. Kwestie udostępnienia dokumentów, nie ich treści, lecz formy, również winny być badane indywidualnie w każdym przypadku. Nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych, bądź informację publiczną podlegającą udostepnieniu w całości lub w części.
W świetle powyższych poglądów, WSA w Warszawie uznał, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom m.in. na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jak również w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że korespondencja dyplomatyczna będąca przedmiotem wniosku skarżącego, z uwagi na jej formę i treść, odnosi się do sytuacji o charakterze jednostkowym i z tego powodu nie mogła zostać udostępniona. Skoro powołane noty dyplomatyczne zawierają informacje o charakterze wrażliwym, w tym informacje dotyczące sytuacji indywidualnej konkretnego podmiotu, choć wiążącej się z upublicznionym wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2014 r., a informacje te powodują konieczność podjęcia przez ich adresata decyzji jednostkowej, a dodatkowo dotyczą sytuacji wewnętrznej państwa przyjmującego notę, możliwe było uznanie przez organ, że w tej sprawie zachodzi przypadek z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przypadki dotyczące sytuacji indywidualnych, kwestii bezpieczeństwa oraz spraw wewnętrznych, do których odnosi się zasada suwerennej równości państw oraz wzajemnego zaufania i ochrony relacji dwustronnych również wskazują, na co prawidłowo powołał się Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż odnosi się do "innych tajemnic ustawowo chronionych".
W ocenie WSA w Warszawie, organ nie popełnił także błędu, wskazując, że obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych dodatkowo z potrzeby ochrony informacji, które są w nich zawarte. Noty dyplomatyczne, których udostępniania domaga się skarżący wymienione zostały między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki w sprawie gwarancji dla Obywatela w ramach procedury wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie Obywatela przeciwko Polsce. W notach tych, zgodnie z informacją udzieloną skarżącemu przez Ministra w treści zaskarżonej decyzji, władze polskie zwróciły się do Ambasady USA o przekazanie Departamentowi Stanu Stanów Zjednoczonych Ameryki wniosku Ministerstwa o udzielenie gwarancji, że w stosunku do Obywatela, podlegającego jurysdykcji Stanów Zjednoczonych Ameryki, nie zostanie orzeczona ani wykonana kara śmierci.
Tym samym wyraźne odwołanie się w zaskarżonej decyzji do tej kwestii było trafne i dodatkowo niezbędne, w celu wykazania, że żądane przez skarżącego noty dotyczyły indywidualnej sytuacji jednostki, a celem ich skierowania do władz amerykańskich było uzyskanie decyzji właściwych organów administracji USA w odniesieniu do jednostkowej sprawy, w związku z w/w wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2014 r. W ten sposób organ należycie – mając na względzie wiążący go w sprawie wyrok NSA z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16 – wykazał, że żądane przez skarżącego noty dyplomatyczne nie miały skutków powszechnych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowe było również powołanie się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na okoliczność, że problematyka udostępniania opinii publicznej dokumentów w postaci not dyplomatycznych jest uregulowana w ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych. Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Państwo Polskie nie zawarło wprawdzie ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki, wbrew sugestiom skarżącego – w przeciwieństwie do 33 innych państw – umowy dwustronnej o ochronie informacji niejawnych, jednak fakt ten nie powoduje pełnej dowolności w ujawnianiu informacji na poziomie not dyplomatycznych między oboma tymi państwami. Przedstawiając argumenty dotyczące niemożności udostępnienia konkretnych informacji wnioskowanych przez skarżącego Minister słusznie w znacznej mierze odwołał się do pewnych utrwalonych praktyk strony amerykańskiej, czy adnotacji na dokumentach, co jest jednym z argumentów potrzeby daleko posuniętej ochrony tego typu informacji.
Najbardziej powszechną formę korespondencji dyplomatycznej stanowią noty, które uważa się nawet za korespondencję dyplomatyczną w najwęższym i najściślejszym znaczeniu słowa. Noty dyplomatyczne kierują do siebie ministerstwa spraw zagranicznych w państwach przyjmujących i akredytowane w nich przedstawicielstwa dyplomatyczne, organizacje międzynarodowe ze stałymi przedstawicielstwami państw członkowskich i pomiędzy sobą ambasady działające w tej samej stolicy. Należy przy tym podzielić pogląd organu, że z prawa międzynarodowego publicznego wynika obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych, o ile nie są to noty dotyczące ściśle określonych spraw publicznych (przeznaczone do upublicznienia ze względu na treść i formę). Obowiązek ten przestrzegany jest przez państwa i znajduje umocowanie w zasadzie suwerennej równości państw. Jest to jedna z podstawowych zasad prawa międzynarodowego, zasada mająca charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens).
W ocenie WSA w Warszawie, Minister słusznie także stwierdził, że skoro w okolicznościach tej sprawy notę Ambasady USA z dnia 5 czerwca 2015 r. opatrzono oznaczeniem "confidential" (poufne), to przyjmując odpowiednik krajowy – ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 742 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.i.n."), dokument ten stanowi korespondencję niejawną z klauzulą "poufne" (kolejne klauzule to: "tajne" i "ściśle tajne"). Podkreślenia wymaga bowiem, że Stany Zjednoczone Ameryki posługują się podobnymi oznaczeniami dokumentów niejawnych. Podstawowe dokumenty niejawne oznaczone są poprzez określenie confidential (poufne), a następnie: secret (tajne), top secret (ściśle tajne). Te ostanie mogą być opatrzone dodatkową klauzulą TS/SCI (top secret/sensitive compartmented information). Nadanie więc przez władze USA klauzuli "confidential" – poufne wskazuje, że dostęp do tego rodzaju informacji w trybie u.d.i.p. nie był możliwy, z uwagi na powołany przez Ministra w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Dodatkowym, choć nie decydującym, argumentem w tym zakresie jest to, że noty dyplomatyczne stanowią formę korespondencji pomiędzy suwerennymi państwami i jeśli jedno z tych państw opatrzy notę dyplomatyczną certyfikatem dokumentu niejawnego, to niewskazane jest jej upublicznienie, co wynika z poszanowania zasady równości państw będących stroną korespondencji oraz z zasady poszanowania woli jednej ze stron takiej korespondencji.
Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że jakkolwiek skarżący podnosił, że wniosek nie dotyczy jedynie indywidualnej, jednostkowej sprawy, ale dotyczy wykonywania przez władze Rzeczypospolitej Polskiej publicznoprawnych zobowiązań związanych z członkostwem w Radzie Europy i uznaniu jurysdykcji oraz mocy wiążącej wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, tym niemniej nie sposób się z tym zgodzić, gdyż korzystanie z trybu dostępu do informacji publicznej przez skarżącego w indywidualnej sprawie innego podmiotu, w sytuacji, gdy w zakresie realizacji powołanego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2014 r. Obywatelowi wskazanemu w tym wyroku przysługują stosowne procedury, pozwalające na weryfikacje tych kwestii – wskazuje na możliwość powołania się przez Ministra na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przy odmowie udostępnienia żądanych not dyplomatycznych. W okolicznościach tej sprawy organ wykazał bowiem spełnienie przesłanki wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podając konkretne argumenty, dające podstawę do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania – Stowarzyszenie [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., poprzez takie sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż nie wynika z niego w jasny i zrozumiały sposób, jaki konkretny przepis prawa stanowi podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej;
- 2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 61 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną interpretację wiążących Sąd pierwszej instancji wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16, polegającą na niezasadnym wyinterpretowania z nich nakazu poszukiwania pretekstu do odmowy udostępnienia informacji publicznej;
- 3) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż za "przepisy o ochronie informacji niejawnych" oraz "inne tajemnice ustawowo chronione" można rozumieć umowy międzynarodowe, zasady prawa międzynarodowego lub zwyczaj jako źródło prawa międzynarodowego;
- 4) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu tego przepisu za samoistną podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej;
- 5) prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.o.i.n., poprzez stosowanie przepisów u.o.i.n. na podstawie analogii legis względem bliżej niesprecyzowanego prawa Stanów Zjednoczonych Ameryki, w sytuacji, gdy brak jest ku temu podstaw prawnych;
- 6) prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 2 Konwencji wiedeńskiej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż użyte tam słowo "nietykalna" należy rozumieć jako "tajna i niepodlegająca ujawnieniu".
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, poprzez uchylenie w całości decyzji z dnia 3 lipca 2019 r. nr 3/BRP/2019, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie w przypadku nieuiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., poprzez takie sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż nie wynika z niego w jasny i zrozumiały sposób, jaki konkretny przepis prawa stanowi podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wskazać należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia – pozwala na ocenę, jaki konkretny przepis prawa stanowił w ocenie Sądu pierwszej instancji podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej w tej sprawie.
WSA w Warszawie wyraźnie stwierdził bowiem, że: "(...) Skoro ww. noty dyplomatyczne zawierają informacje o charakterze wrażliwym, w tym informacje dotyczące sytuacji indywidualnej konkretnego podmiotu, choć wiążącej się z upublicznionym wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 24 lipca 2014 r. oraz informacje te powodują konieczność podjęcia przez ich adresata decyzji jednostkowej, a dodatkowo dotyczą sytuacji wewnętrznej państwa przyjmującego notę, możliwe było uznanie przez Ministra w zaskarżonej decyzji, że w sprawie zachodzi przypadek z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przypadki dotyczące sytuacji indywidualnych, kwestii bezpieczeństwa oraz spraw wewnętrznych, do których odnosi się zasada suwerennej równości państw oraz wzajemnego zaufania i ochrony relacji dwustronnych również wskazują, na co prawidłowo powołał się Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż odnosi się do "innych tajemnic ustawowo chronionych"".
Ponadto Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że: "jakkolwiek Skarżący podnosił, że wniosek nie dotyczy jedynie indywidualnej, jednostkowej sprawy, ale dotyczy wykonywania przez władze Rzeczypospolitej Polskiej publicznoprawnych zobowiązań związanych z członkostwem w Radzie Europy i uznaniu jurysdykcji oraz mocy wiążącej wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, tym niemniej nie sposób się z tym zgodzić. Korzystanie z trybu dostępu do informacji publicznej przez Skarżącego w indywidualnej sprawie innego podmiotu, w sytuacji, gdy w zakresie realizacji ww. wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 24 lipca 2014 r. Obywatelowi wskazanemu w tym wyroku przysługują stosowne procedury, pozwalające na weryfikacje tych kwestii, wskazuje na możliwość powołania się przez Ministra na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przy odmowie udostępnienia żądanych not dyplomatycznych.
W sprawie Minister wykazał bowiem spełnienie przesłanki wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podając konkretne argumenty, co stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci przekazania ww. dokumentów". Biorąc pod uwagę treść powyższych stwierdzeń WSA w Warszawie, nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Stowarzyszeniem, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w jasny i zrozumiały sposób, jaki konkretny przepis prawa stanowił podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż podstawę tę stanowił przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co w sposób wyraźny wyartykułował Sąd pierwszej instancji. Podnoszona natomiast dodatkowo w uzasadnieniu przedmiotowego zarzutu naruszenia prawa procesowego kwestia, czy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. mógł stanowić samodzielną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie i czy była to podstawa prawidłowa, wykracza poza ramy oceny tego zarzutu.
Zauważyć bowiem należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się natomiast do tej kwestii poniżej, dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 190 i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 61 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje bowiem – wbrew twierdzeniu Stowarzyszenia – aby Sąd pierwszej instancji "niezasadnie wyinterpretował" ze wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16 "nakazu poszukiwania pretekstu do odmowy udostępnienia informacji publicznej". WSA w Warszawie stwierdził jedynie, iż na podstawie powołanych przepisów jest związany wykładnią dokonaną w w/w wyroku oraz że: "(...) Minister należycie – mając na względzie wiążący w sprawie ww. wyrok NSA z 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16 – wykazał, że żądane przez Skarżącego noty dyplomatyczne nie miały skutków powszechnych".
Należy zauważyć, iż NSA w przedmiotowym wyroku stwierdził, że: "(...) Nie można więc generalnie wywodzić, że każda nota dyplomatyczna będzie zawierać treść, której udostępnienia można domagać się z powołaniem się na dostęp do informacji publicznej. Kwestie udostępnienia dokumentów, nie ich treści, lecz formy, również winny być badane indywidualnie w każdym przypadku, nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych, bądź informację publiczną podlegającą udostepnieniu w całości lub w części. W kontekście not dyplomatycznych nie można tracić z pola widzenia sytuacji, gdy noty te kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, co nie wyłącza możliwości domagania się informacji o działalności organów w sprawie, nie musi jednak oznaczać konieczności udostępnienia pełnej treści noty dyplomatycznej". Wobec powyższego, nie można uznać, że w okolicznościach tej sprawy naruszony został art. 190 i art. 170 p.p.s.a.
Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Należy zwrócić uwagę, iż – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia – ustawodawca w przepisie tym, używając zwrotu "określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych", nie odnosi się expressis verbis do przepisów wyłącznie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, ale do wszystkich przepisów dotyczących zakresowo ochrony informacji niejawnych. Gdyby wolą prawodawcy było odniesienie się w tej części omawianego przepisu tylko do przepisów u.o.i.n., zostałoby to wprost w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wskazane.
Skoro zatem określone w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, to w konsekwencji przyjąć należy, iż ograniczenie takie może być wprowadzone w oparciu o inne źródła prawa regulujące przedmiotową materię.
Źródła prawa powszechnie obowiązującego są wymienione przede wszystkim w art. 87 Konstytucji RP i są to: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, regulującym daną materię, mogą być zatem ratyfikowane umowy międzynarodowe. Podkreślić należy, iż umowy międzynarodowe są częścią szerszego pojęcia prawa międzynarodowego. Obecnie nie ma już w zasadzie dziedziny, której prawo międzynarodowe nie obejmowałoby swoimi regulacjami, dlatego też zagadnienie miejsca i roli norm prawnomiędzynarodowych w wewnętrznym porządku prawnym zyskuje coraz większe znaczenie praktyczne. Ze względu na brak prawnie wiążącego i pełnego wykazu źródeł prawa międzynarodowego, za punkt wyjścia w tym zakresie przyjmuje się art. 38 ust. 1 Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Przepis ten na pierwszym miejscu wymienia umowy międzynarodowe.
Następnie, za normami umów międzynarodowych, art. 38 ust. 1 pkt b w/w Statutu nakazuje stosowanie prawa zwyczajowego. Zwyczaj międzynarodowy jest dowodem istnienia określonej praktyki uznanej za prawo. Definicja ta została sformułowana analogicznie do definicji umowy międzynarodowej, bowiem zwyczaj także jest wspólnym działaniem państw tworzącym prawo, z tą różnicą, iż powstaje on na skutek długotrwałego, zgodnego i jednolitego postępowania, czyli praktyki oraz przekonania, że ten sposób postępowania odpowiada normom prawnym (por. L. Gelberg, "Zarys prawa międzynarodowego", Warszawa 1977, s. 95). To właśnie prawo zwyczajowe przez długie lata dominowało na arenie międzynarodowej oraz było kwintesencją prawa międzynarodowego. Pod wpływem norm zwyczajowych ukształtowały się chociażby klasyczne zasady dotyczące nietykalności przedstawicieli dyplomatycznych (por. L. Antonowicz, "Podręcznik prawa międzynarodowego", Warszawa 2006, s. 31 oraz M. Masternak-Kubiak, "Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej", Zakamycze 2003, s. 42.).
Należy również zwrócić uwagę na zasadę wynikającą z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych (umowa ta w świetle art. 241 Konstytucji RP stanowi umowę ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie), dotyczącą mocy wiążącej zwyczajowego prawa międzynarodowego w polskim porządku prawnym i jego znaczenia przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie noty dyplomatycznej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3322/18, publ. CBOSA). Przepis art. 27 Konwencji wiedeńskiej statuuje zasadę nietykalności korespondencji urzędowej misji dyplomatycznej, a więc zasadę nietykalności wszelkiej korespondencji odnoszącą się do misji i jej funkcji (art. 27 ust. 2 zd. drugie). Państwa, jako suwerenne podmioty prawa międzynarodowego, a konkretniej ich przedstawiciele, prowadzą między sobą wymianę pism określaną mianem korespondencji dyplomatycznej.
Wymieniane w tym trybie pisma są aktami urzędowymi, służą rozwojowi i wypełnianiu treścią stosunków dyplomatycznych, a także – co istotne – posiadają wartość dokumentów prawnie wiążących. Najbardziej powszechną formę korespondencji dyplomatycznej stanowią noty dyplomatyczne, które uważa się nawet za korespondencję dyplomatyczną w najwęższym i najściślejszym tego słowa znaczeniu (korespondencja dyplomatyczna sensu strictissimo) (por. Małgorzata Łakota-Micker, "Korespondencja służbowa i dyplomatyczna", Wrocław 2016 r., s. 20). Noty dyplomatyczne kierują do siebie ministerstwa spraw zagranicznych w państwach przyjmujących i akredytowane w nich przedstawicielstwa dyplomatyczne, organizacje międzynarodowe ze stałymi przedstawicielstwami państw członkowskich i pomiędzy sobą ambasady działające w tej samej stolicy.
Wobec powyższych rozważań, należy podzielić pogląd Ministra Spraw Zagranicznych oraz Sądu pierwszej instancji, że odmowa udostępnienia żądanej przez M.P. informacji publicznej w postaci wskazanych not dyplomatycznych znajduje swoje oparcie w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku ze źródłami międzynarodowego prawa publicznego, a dokładnie w związku z art. 27 Konwencji wiedeńskiej oraz międzynarodowym prawem zwyczajowym w zakresie poufności not dyplomatycznych w spawach osobowych o charakterze jednostkowym, a więc w sytuacji, kiedy noty te – jak w niniejszej sprawie – kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, przy czym dodatkowo jedna z wnioskowanych not, sporządzona przez stronę amerykańską, jest opatrzona obowiązującą w tamtejszym porządku prawnym klauzulą poufności, co wobec tożsamości przedmiotu wszystkich not należy uwzględnić przy pozostałych notach.
Przedmiotowe noty dyplomatyczne, jako niemające skutków powszechnych, ze wskazanych wyżej powodów, nie mogą zostać w konsekwencji udostępnione, bowiem objęte są ochroną korespondencji dyplomatycznej, która w okolicznościach tej konkretnej sprawy spełnia przesłankę wynikającą z "przepisów o ochronie informacji niejawnych", o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zarówno zatem organ, jak i Sąd pierwszej instancji, prawidłowo wskazali jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jednak błędnie określili konkretną przesłankę, która zaistniała w ramach tego przepisu, bowiem nie chodziło tutaj o przesłankę wynikającą z "przepisów o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych", ale – jak już wskazano – o przesłankę wynikającą z "przepisów o ochronie informacji niejawnych", mających swoje źródło w prawie międzynarodowym. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Trafnie natomiast Sąd pierwszej instancji argumentował, że obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych, tym bardziej kiedy nota jest objęta klauzulą poufności jednego z państw, znajduje umocowanie w zasadzie suwerennej równości państw, która jest jedną z podstawowych zasad prawa międzynarodowego, mającą charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens). W międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych sporządzanych przez przedstawicieli poszczególnych państw. Obowiązek nieupublicznienia not dyplomatycznych, będących podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy suwerennymi państwami, wynika z faktu, że jest to sposób, w jaki państwa te mogą pomiędzy sobą wymieniać informacje o charakterze wrażliwym w przypadku, gdy nie obowiązują pomiędzy nimi umowy dwustronne w zakresie ochrony informacji niejawnych. Polska nie zawarła takiej umowy z USA, jednakże skoro strona amerykańska nie publikuje not dyplomatycznych wymienianych z innymi państwami, z którymi nie zawarła umów międzynarodowych, to przeciwne działanie ze strony RP stanowiłoby naruszenie zaufania strony amerykańskiej i mogłoby mieć negatywny wpływ na wzajemne relacje.
Ponadto, jak słusznie zauważył WSA w Warszawie, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, iż noty dyplomatyczne stanowią formę korespondencji pomiędzy suwerennymi państwami, a więc jeśli jedno z tych państw opatrzyło notę swoim certyfikatem dokumentu niejawnego, to nie powinno się upubliczniać takiej noty, a także – jak już wyżej wskazano – z uwagi na tożsamość przedmiotu wszystkich not żądanych w tej sprawie, nie powinno się upubliczniać również not wytworzonych przez państwo polskie. Wynika to z poszanowania zasady równości państw będących stroną korespondencji oraz z zasady poszanowania woli jednej ze stron takiej korespondencji, a zatem zwyczajowego prawa międzynarodowego w zakresie poufności not dyplomatycznych w sprawach osobowych.
Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo natomiast stwierdził w zakresie wyżej omawianej kwestii, że skoro notę Ambasady USA z dnia 5 czerwca 2015 r. opatrzono oznaczeniem "confidential", to należy przyjąć, że jest to polskim odpowiednikiem klauzuli "poufne", uregulowanej w przepisach u.o.i.n., a więc w/w nota dyplomatyczna stanowi korespondencję niejawną oznaczoną klauzulą "poufne", co z kolei w konsekwencji wskazuje, że dostęp do tego rodzaju informacji w trybie u.d.i.p. nie był także możliwy z uwagi na przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z u.o.i.n.
Należy tu przyznać rację skarżącemu kasacyjnie Stowarzyszeniu, że takie stwierdzenie WSA w Warszawie stanowiło naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.o.i.n., poprzez próbę zastosowania przepisów u.o.i.n. w zakresie nadawania klauzuli "poufne" na podstawie analogii legis względem "bliżej niesprecyzowanego" amerykańskiego porządku prawnego. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, z uwagi na omówioną wyżej prawidłową podstawę prawną odmowy udostępnienia wnioskowanych not dyplomatycznych w tej sprawie, tj. w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie "przepisów o ochronie informacji niejawnych", mających swoje źródło w prawie międzynarodowym, a nie w przepisach u.o.i.n.
Oczekiwanego przez Stowarzyszenie skutku nie mógł odnieść natomiast zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 Konwencji wiedeńskiej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż użyte tam słowo "nietykalna" należy rozumieć jako "tajna i niepodlegająca ujawnieniu". Przepis ten statuuje wprawdzie zasadę nietykalności korespondencji misji dyplomatycznej, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, iż nie chodzi tu wyłącznie o "nietykalność" w rozumieniu zakazu fizycznej ingerencji w korespondencję misji dyplomatycznej, ale także o możliwość naruszenia nietykalności takiej korespondencji przez jedno państwo (w tym przypadku Polskę), rozumianej jako m.in. ujawnienie korespondencji wbrew woli drugiego państwa (w tym przypadku USA). Powyższą wykładnię wzmacnia treść art. 24 Konwencji wiedeńskiej, który stanowi, że "archiwa i dokumenty są nietykalne w każdym czasie i niezależnie od miejsca, gdzie się znajdują".
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu w całości.