Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2020 r. II SAB/Wa 286/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 12 kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej:
- 1. zobowiązał Naczelną Radę Lekarską do rozpatrzenia wniosku S. D. z 12 kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zasądził koszty postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Naczelna Rada Lekarska. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- I. prawa materialnego:
- 1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), poprzez:
- a) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d do żądania udostępnienia informacji o wszystkich członkach samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie udostępniania informacji [o] organach samorządu zawodowego i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach,
- b) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f do żądania udostępnienia informacji o wszystkich lekarzach z Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy na podstawie tego przepisu udostępnieniu podlega wyłącznie informacja o prowadzonych rejestrach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych
- - i w konsekwencji błędne uznanie, że objęte wnioskiem S. D. z 12 września 2020 r. żądanie ma walor informacji publicznej;
- 2. art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965, ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1-2 i 4 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ, jeżeli służy ona realizowaniu zadań publicznych i odnosi się do niego bezpośrednio, podczas gdy informacją publiczną udostępnianą w ramach informacji publicznej będzie wyłącznie konkretna wiadomość znajdująca się w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej odnosząca się do faktów wyszczególnionych w art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich;
- II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz na zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku S. D. z 12 kwietnia 2020 r., podczas gdy organ rozpoznał ten wniosek informując wnioskodawcę pismem z 20 kwietnia 2020 r., że zawarte w nim żądanie nie dotyczy informacji podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym organ nie pozostaje w bezczynności i skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. winna być oddalona w całości.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi S. D. i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. D. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
W niniejszej sprawie zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zmierza w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że żądana we wniosku skarżącego informacja ma charakter publiczny i ewentualnie mógłby być oceniony dopiero po przesądzeniu tej ostatniej kwestii na gruncie prawa materialnego, gdyby został powiązany z odpowiednim przepisem materialnym. Tak się jednak w tej sprawie nie stało. Wobec tego zauważyć należy, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. mają charakter wynikowy i samodzielnie nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Stanowią one o tym, jakie rozstrzygnięcie powinien zawrzeć w wyroku Sąd I instancji, uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W tym wypadku Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a zatem rozstrzygnięcie oparte na art. 149 § 1 pkt 1 było tylko konsekwencją stwierdzonej przez Sąd bezczynności organu.
Za pomocą wyłącznie tego przepisu nie można kwestionować samego faktu bezczynności, bo o tym, czy organ był bezczynny, czy też nie, przesądzają inne przepisy. Natomiast rozstrzygnięcia opartego na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji w ogóle nie zawarł w sentencji wyroku, a rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 oparł na art. 149 § 1a p.p.s.a., który to przepis również ma charakter wynikowy (zobowiązuje do określenia charakteru bezczynności lub przewlekłości) i jest następstwem stwierdzonej bezczynności. Bez skutecznego zakwestionowania samej bezczynności, nie jest możliwe zakwestionowanie, że nie miała ona rażącego charakteru.
Przed analizą zarzutów materialnych przypomnieć jedynie należy, że S.D. żądał od Naczelnej Rady Lekarskiej udostępnienia danych z centralnego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 ustawy o izbach lekarskich. NRL odpowiedziała, że może udostępnić takie dane tylko o konkretnym lekarzu, natomiast dane z całego rejestru, we wskazanym zakresie, nie stanowią informacji publicznej.
Zagadnie to było już, jak zauważył to też Sąd I instancji, przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 1574/19 NSA stwierdził, że "Nie można zgodzić się też ze stanowiskiem Naczelnej Rady Lekarskiej, zaaprobowanym przez Sąd, jakoby przewidziana w art. 52 ust. 4 u.i.l. możliwość dostępu do wskazanych w tym przepisie danych dotyczyła skonkretyzowanej informacji o danym lekarzu lub lekarzu dentyście i nie należy jej utożsamiać z możliwością uzyskania danych objętych zakresem informacji publicznej dotyczących wszystkich lub znacznej liczby lekarzy i lekarzy dentystów figurujących w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 52 ust. 4 u.i.l. jest aż nadto oczywista: "Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej".
Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek aby uprawnienie wynikające z tego przepisu podlegało ograniczeniu do sytuacji, dotyczących konkretnych, wskazanych zasadniczo z imienia i nazwiska, lekarzy lub lekarzy dentystów, a nie większej ilości danych żądanych według innych kryteriów, np. według okręgów, miejscowości wykonywania zawodu, specjalizacji itd. Wskazywane przez organ i Sąd pierwszej instancji ograniczenie dostępu do informacji zawartych Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów nie wynika też z projektu ustawy o izbach lekarskich. Takie ograniczenie byłoby oczywiście sprzeczne z prawem wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem nie mieści się w dyspozycji art. 61 ust. 3 Konstytucji RP" (LEX nr 2982158).
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela to stanowisko. Z art. 52 ust. 4 u.i.l. wprost wynika, że "Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176)". Nie ma zatem potrzeby odwoływania się do przykładowego katalogu informacji publicznej, wynikającego z art. 6 u.d.i.p., skoro przepis szczególny (art. 52 ust. 4 u.i.l.) przesądza, że zakres danych wymienionych w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 u.i.l. stanowi informację publiczną i podlegają one udostępnieniu w ramach u.d.i.p. Żądanie S. D. dotyczyło natomiast tylko tych danych, które art. 52 ust. 4 u.i.l. uznaje za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach u.d.i.p.
Co do ewentualnych ograniczeń ilościowych żądanych danych, które podlegają udostępnieniu, podzielić należy końcowy akapit z przytoczonego wyżej fragmentu wyroku NSA z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 1574/19, że ograniczenie takie pozostawałoby w sprzeczności z dyspozycją art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.