Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Go 470/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę D.D. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z 10 lipca 2025 r. nr 11/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty świadczeń należnych z tytułu zwolnienia ze służby.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 7 kwietnia 2025 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "organ" lub "Komendant Wojewódzki") z wezwaniem do zapłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r.
Wezwanie to zostało przekazane Komendantowi Miejskiemu Policji w Zielonej Górze (dalej: "organ I instancji"), który decyzją nr 2/2025 z dnia 4 czerwca 2025 r. odmówił skarżącemu uwzględnienia wniosku wskazując, że uposażenie zostało stronie naliczone i wypłacone skarżącemu na podstawie przepisów obowiązujących we wskazanych miesiącach.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 10 lipca 2025 r. nr 11/2025 art. 99, art. 100, art. 101 wydaną na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 636; dalej: "ustawa o Policji") w zw. z art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666 z późn. zm.; dalej: "ustawa okołobudżetowa"), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 270; dalej: "ustawa budżetowa"), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r., poz. 385, dalej: "rozporządzenie zmieniające z 2023 r.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej oraz art. 41 ustawy okołobudżetowej wskazują wprost sposób obliczania uposażenia należnego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. W tym okresie stosowało się do obliczenia uposażenia kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 r. z 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270). Dopiero rozporządzenie zmieniające z 2023 r., które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), wprowadziło nowe, wyższe stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej. Skutki prawne tej podwyżki powstały zatem dopiero od dnia 1 marca 2023 r. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie potwierdzające, że D.D. otrzymał uposażenie wraz z dodatkiem za wysługę lat za styczeń 2023 r. w wysokości 6.981,20 zł brutto i za luty 2023 r. w wysokości 6.981,20 zł brutto.
Zatem uposażenie za miesiąc styczeń i luty 2023 r. zostało skarżącemu naliczone i wypłacone na podstawie przepisów obowiązujących w tych miesiącach, tj. z zastosowaniem kwoty bazowej obowiązującej na rok 2022. Rozporządzenie zmieniające z 2023 r. nie zawiera przepisów przejściowych, które nakazywałyby wyrównanie uposażeń za okres poprzedzający jego wejście w życie
Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.
W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2025 r. uzupełnił zarzuty skargi podnosząc, że zaskarżona decyzja wdana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 41 ustawy okołobudżetowej nie budzi wątpliwości, że uposażenia za styczeń i luty 2023 r. ustala się przy zastosowaniu kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na 2022 r. Dopiero uposażenia za kolejne miesiące muszą być ustalane przy zastosowaniu kwoty bazowej uwidocznionej w ustawie budżetowej na aktualny tj. 2023 r. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji 21 lutego 2023 r. (od 1 marca 2023 r. pobierał świadczenie emerytalne) więc przewidziane ustawą budżetową na 2023 r. wyrównanie uposażenia go nie obowiązywało. Uposażenie jakie otrzymał za styczeń i luty 2023 r. w wysokości powiązanej z wysokością kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na 2022 r. było więc ustalone w sposób zgodny z prawem.
Sąd pierwszej instancji nie zgodził się również ze stawianymi w piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2025 r. zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. Skarżący bowiem na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wskazywał na cywilnoprawny charakter jego wniosku. Tym samym nie kwestionował administracyjnego trybu załatwienia jego wniosku z dnia 7 kwietnia 2025 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając orzeczeniu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
- 1. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 151 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia;
- 2. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że prawidłowo przyjęto administracyjny tryb załatwienia wniosku o wypłatę wyrównania;
- II. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy okołobudżetowej uznając, że nie ma on charakteru dyskryminującego i nie narusza zasad konstytucyjnych;
- III. naruszenie art. 8 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, podczas gdy art. 41 ten jest niezgodny z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP;
- IV. naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez nierówne potraktowanie funkcjonariuszy odchodzących ze służby i wypłacenie niższego wynagrodzenia za pełnioną w styczniu i lutym 2023 r. służbę w porównaniu do funkcjonariuszy pozostających w służbie, którzy za taką samą pracę w styczniu i lutym 2023 r. otrzymali wynagrodzenie z wyższej podstawy;
- V. naruszenie wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równego traktowania i zakazu dyskryminacji, poprzez zastosowanie niejednolitych zasad ustalania płac w stosunku do funkcjonariuszy odchodzących i pozostających w stosunku służby, wykluczając z nieznanych przyczyn osoby decydujące się na zamrożenie aktywności zawodowej, które przez dwa pełne miesiące 2023 r. wyświadczały identyczną pracę.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, poprzez uwzględnienie skargi w całości. Dodatkowo wniósł o zasądzenie na rzecz na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W szczególności podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie mogło być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, a organy błędnie uznały za taki wniosek pismo skarżącego. W sprawie nie uzyskano także zgody strony w trybie art. 61 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, przy czym w pierwszej kolejności musi zostać rozpoznany zarzut oznaczony jako I.2, w ramach którego podniesiono naruszenie art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że prawidłowo przyjęto administracyjny tryb załatwienia wniosku o wypłatę wyrównania. W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał, że w sprawie doszło do bezprawnego wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ, gdyż postępowanie to mogło być wszczęte jedynie na wniosek strony, a skarżący takiego wniosku nie sformułował, a nadto organy nie posiadały kompetencji do rozpoznania żądań skarżącego w ramach postępowania administracyjnego, bo skarżący nie był już funkcjonariuszem Policji. W uzasadnieniu zarzutu powołano dodatkowo m.in. art. 61 § 2 i 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sprawy dotyczące odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej, nie były jednolicie rozstrzygane przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak również przez sądy powszechne. Natomiast podkreślenia wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wynikała przede wszystkim z różnic w stanach faktycznych poszczególnych spraw, a nie z różnego postrzegania właściwej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Wszystkie te sprawy wszczynane były na podstawie różnie formułowanych wniosków byłych funkcjonariuszy Policji. Niektóre wnioski zostały sformułowane jako wnioski o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych.
Natomiast w innych sprawach funkcjonariusze składali przedsądowe wezwania do zapłaty, jednoznacznie wskazując w toku postępowania przed organem, że ich intencją było dochodzenie roszczeń przed sądem cywilnym. W tych sprawach decyzje organów były uchylane bądź też była stwierdzana ich nieważność, jako skutek braku jednoznacznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia intencji strony w tym zakresie. W tej sprawie, z pisma skarżącego z 7 kwietnia 2025 r., którego adresatem był Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim wynika, że skarżący wezwał organ do zapłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. We wniosku wskazano, że żądanie dotyczy dobrowolnego wypłacenia przez organ na rzecz skarżącego wyrównania uposażenia we wskazanej wysokości.
Nadto skarżący wyraźnie zaznaczył, że pismo stanowi "przedsądowe wezwanie do zapłaty". Z pisma tego wynika, że skarżący zmierzał do dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym. Przesądzające znaczenie ma w tym konkretnym przypadku sam tytuł pisma (wezwanie do zapłaty), jak i jego treść, w której skarżący nie domaga się wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, lecz "wypłaty uzupełnienia uposażenia za wskazane okresy na moje konto". W tej konkretnej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że pismo skarżącego nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Z treści pisma wynika, że intencją skarżącego było rozwiązanie zaistniałego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Okoliczność ta uszła uwadze organu, a następnie Sądowi pierwszej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez stosownego wniosku.
W takim układzie należy przyjąć, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również art. 61 § 2 k.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, mimo, że wynikało to z akt sprawy, że organ wydał decyzję administracyjną bez wymaganej prawem aktywności procesowej jej adresata, in concreto – bez koniecznego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, jak również bez następczej zgody na jego prowadzenie po wszczęciu postępowania z urzędu. Powyższe stanowi też o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę treści żądania skarżącego zawartego w piśmie z 7 kwietnia 2025 r.
Nie jest rolą organu administracyjnego "dostosowywanie" oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, w szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Przyjęta przez organ ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty "uzupełnienia" uposażenia za styczeń i luty 2023 r. właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na wolę skarżącego co do tego, że oczekuje on rozwiązania tego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, z urzędu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie, ponieważ aktywność skarżącego podjęta na etapie postępowania odwoławczego nie może wstecznie uzupełniać przesłanek determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a konkretnie wpływać na wykładnię oświadczenia woli wyartykułowanego w wezwaniu do zapłaty.
Powyższe oznacza, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny, a w konsekwencji zasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej bez wniosku strony w sytuacji, gdy niedopuszczalne było wszczęcie postępowania z urzędu stanowi rażące naruszenie prawa stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)
Jednocześnie powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do odnoszenia się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.