Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Koźmin Wielkopolski z [...] stycznia 2020 r. i określiło środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie gospodarstwa rolnego (budowa 5 obiektów inwentarskich do chowu bydła mięsnego), we wsi [...] w gminie [...].
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] czerwca 2020 r.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga została wniesiona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji w charakterze strony. W postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję, skarżący był organem uzgadniającym, działającym na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020r. poz. 283 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Nie daje to jednak skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu administracyjnym ani legitymacji do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Organ "współdziałający" nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną przez organ załatwiający sprawę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 50 § 1 i 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), przez nieuprawnione odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.
Po drugie, art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do art. 76 ust 1 i ust. 8 ustawy środowiskowej. W ocenie skarżącego, oznacza to brak jednoznacznej możliwości rekonstrukcji podstawy podjętego rozstrzygnięcia i w efekcie brak możliwości pełnej kontroli kasacyjnej odrzucenia skargi.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 76 ust 1 i ust. 8 w związku z art. 74 ust. 4 ustawy środowiskowej.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej ma wykładnia art. 76 ust. 1 i 8 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 ustawy środowiskowej, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W sprawach, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska [...] przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.).
Nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że skarżący nie dysponuje w tej sprawie interesem prawnym, o którym stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a., a zatem norma ta nie znajdowała zastosowania. Rozważenia wymaga zatem, czy uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi wynikało z art. 50 § 2 p.p.s.a., a zatem czy przepisem szczególnym, o którym stanowi ten przepis, jest norma z art. 76 ust. 1 i ust. 8 ustawy środowiskowej. Już na wstępie podkreślenia wymaga, że norma z art. 50 § 2 p.p.s.a., jako wyjątek od ogólnej zasady określającej strony postępowania sądowoadministracyjnego, należy interpretować ściśle. Za takim podejściem przemawia także zasada pewności obrotu, będąca gwarancją niezmienności sytuacji prawnej strony (uprawnionej lub zobowiązanej), której interesów dotyczy dane postępowanie administracyjne.
W powołanym w skardze kasacyjnej postanowieniu z 10 stycznia 2012 r., II OSK 2613/11 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że aby Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzyskał uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony, organ ten musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (środowiskowego). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może więc wnieść skargi z pominięciem etapu postępowania administracyjnego, tj. jeżeli wcześniej nie skierował wystąpienia i nie "nabył" statusu analogicznego ze statusem strony postępowania. Za wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej nie może być uznana skarga. Jej adresatem jest bowiem sąd administracyjny, natomiast adresatem wystąpienia jest właściwy organ wydający decyzję środowiskową. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 sierpnia 2011 r. II OSK 523/11.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, pomimo zmian w przepisach, które nastąpiły po wydaniu cytowanego postanowienia, pogląd tam wyrażony zachowuje aktualność. Zasadnicza zmiana jaka nastąpiła na skutek nowelizacji przepisów ustawy środowiskowej dotyczy organu uprawnionego do złożenia wystąpienia z art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej. Obecnie jest to co do zasady regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie jak dotychczas Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Bez znaczenia dla wykładni art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej jest natomiast powołany w skardze kasacyjnej argument, że w obecnym stanie prawnym organ wydający decyzję środowiskową jest zobowiązany do niezwłocznego doręczenia jej organom uzgadniającym, a więc również regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska (art. 74 ust. 4 ustawy środowiskowej). Zmiana ta ma między innymi zapewnić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska możliwość skutecznego realizowania uprawnienia z art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej, ale w żaden sposób nie wpływu na zakres stosowania tego przepisu, a w szczególności nie kreuje prawa do wystąpienia ze skargą na decyzję środowiskową do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Warto również zauważyć, że art. 74 ust. 4 ustawy środowiskowej dotyczy wszystkich organów współdziałających w danym postępowaniu środowiskowym, chociaż ustawodawca tylko regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiskowa przyznał uprawnienia "kontrolne" z art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej. Trudno zatem intepretować art. 74 ust. 4 ustawy środowiskowej w sposób prezentowany przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Norma z art. 74 ust. 4 ustawy środowiskowej nie zmienia w sposób zasadniczy pozycji prawnej regionalnego dyrektora ochrony środowiska w postępowaniu środowiskowym, w którym jest on organem współdziałającym.
W art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej ustawodawca posługuje się pojęciem "wystąpienie". Jest to środek prawny nieznany polskiej procedurze administracyjnej. Niewątpliwie pojęcie "wystąpienia" ma szerszy zakres niż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, bo tego rodzaju wniosek został wskazany jako jedna z możliwych form wystąpienia przez użycie kwantyfikatora "w szczególności". Celem wystąpienia jest natomiast nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji środowiskowej, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość oraz wskazanie uchybień organowi, który wydał wadliwą decyzję. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości regionalny dyrektor ochrony środowiska "kieruje wystąpienie". Ustawodawca nie wskazał jednak, do kogo (jakiego podmiotu) wystąpienie jest kierowane. Adresat wystąpienia będzie zatem różny w zależności od rodzaju wystąpienia. Jeżeli będzie to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, to wniosek taki powinien zostać skierowany do organu drugiej instancji, w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję.
W przypadku wiosku o wznowienie postępowania, wniosek taki skierowany powinien być do organu, który wydał decyzję, podobnie jak w przypadku wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji, jak i wad, które mogą podlegać usunięciu w formie rektyfikacji (np. sprostowania). Ponadto, w toku postępowania administracyjnego regionalny dyrektor ochrony środowiska, któremu doręczono decyzję środowiskową, może skierować do organu ogólne wystąpienie wskazujące na konkretne wady wydanej decyzji, nie formułując konkretnych wniosków procesowych, ale prezentując swoje stanowisko w sprawie, w szczególności w kontekście dokonanego wcześniej uzgodnienia lub wyrażonej opinii.
Niezależnie jednak od tego, w każdym przypadku podmiotem, do którego kierowane jest wystąpienie będzie organ administracji publicznej, posiadający stosowne uprawnienia procesowe do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym wszczętym tego rodzaju wystąpieniem. Użycie przez ustawodawcę pojęcia "wystąpienie" wynika z szeroko określonych uprawnień "kontrolnych" regionalnego dyrektora ochrony środowiska w odniesieniu do decyzji środowiskowych, ale uprawnień realizowanych w ramach postępowania administracyjnego. Wynika to również z różnych form procesowych, jakie może przybrać wystąpienie, jak również z zapewnienia możliwości sformułowania wystąpienia nie zawierającego konkretnych wniosków o charakterze procesowym.
Natomiast brak jest w ustawie środowiskowej wyraźnej normy prawnej, z której wynikałaby możliwość złożenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska skargi na decyzję środowiskową wydaną w postępowaniu, w którym ten regionalny dyrektor ochrony środowiska był organem współdziałającym. W konsekwencji brak jest możliwości zastosowania art. 50 § 2 p.p.s.a., ponieważ przepis ten, jako regulacja szczególna, musi być wykładany ściśle, co oznacza konieczność wyraźnego, ustawowego uregulowania dopuszczalności skargi podmiotu nielegitymującego się interesem prawnym, o którym stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że tego rodzaju wykładnia art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej nie umniejsza zakresu kompetencji "kontrolnych" skarżącego jako organu wyspecjalizowanego w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Regionalny dyrektor ochrony środowiska ma bowiem uprawnienia strony zarówno w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek złożonego wystąpienia, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli od rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie administracyjne zostanie wniesiona skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 76 ust. 8 ustawy środowiskowej).
Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to zarówno zarzutu naruszenia art. 50 § 1 i 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak i zarzutu podnoszącego naruszenie art. 76 ust. 1 i ust. 8 w związku art. 74 ust. 4 ustawy środowiskowej. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ skarżący próbował w ten sposób zakwestionować brak zastosowania art. 76 ust. 1 i ust. 8 ustawy środowiskowej. Zaskarżone postanowienie zawierało wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., a zarzut podnoszący naruszenie tego przepisu nie może stanowić formy zakwestionowania braku oceny prawnej w zakresie stosowania danego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Tego rodzaju zarzut powinien zostać sformułowany w oparciu o zarzut naruszenia normy prawnej, której w ocenie skarżącego kasacyjnej Sąd I instancji nie zastosował. W tej sprawie nastąpiło to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego i, jak już wyżej wskazano, zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.