Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bd 46/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi D. K. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Toruniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Toruniu do rozpoznania wniosku skarżącej z 5 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności;
- 2. stwierdził, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Toruniu dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zasądził od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Toruniu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 22 czerwca 2020 r. D. K. wniosła skargę na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w Toruniu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z 5 maja 2020 r. Organowi zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 3, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429; dalej "u.d.i.p."). W uzasadnieniu podniosła, że 5 maja 2020 r. zwróciła się do MZD o udostępnienie informacji publicznej przez przekazanie:
- 1) umowy zawartej z Kancelarią Prawną [...] na obsługę prawną w latach 2019 – 2020,
- 2) wszystkich faktur wystawionych dla ww. Kancelarii w latach 2019-2020 (tzn. wystawionych przez tę Kancelarię).
W odpowiedzi na wniosek z 19 maja 2020 r. organ poinformował skarżącą, że w jego ocenie żądane informacje nie są informacjami o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż mają na celu zaspokajanie indywidualnych potrzeb D. Z., z którym organ pozostaje w sporze sądowym, a wniosek skarżącej jest powieleniem wniosku D. Z.. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca jest wymieniona na stronie internetowej Kancelarii [...] jako jej współpracownik, co zdaniem organu uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej, gdyż to udostępnienie stanowiłoby obejście przepisów u.d.i.p.
Zdaniem skarżącej ocena organu narusza prawo, a nie udzielając żądanych informacji organ pozostaje w bezczynności. Żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż tak należy kwalifikować informacje o zobowiązaniach podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznych, w szczególności informacją tą jest treść umów cywilnoprawnych oraz kopie faktur. Ponadto wbrew stanowisku organu, przepisy u.d.i.p. nie wymagają przedstawienia celu, dla których wnioskodawca zamierza wykorzystać informacje publiczne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył, że wniosek skarżącej z 5 maja 2020 r. jest tożsamy z wnioskiem złożonym przez D. Z. z 16 kwietnia 2020 r. Co więcej żądanie skarżącej łączy koincydencja czasowa, mianowicie odpowiedź organu na wniosek z 16 kwietnia 2020 r. D. Z. otrzymał drogą elektroniczną 30 kwietnia 2020 r., a już 5 maja 2020 r. przesłany został wniosek skarżącej (będącej współpracownikiem Kancelarii [...]), przy czym treść tego wniosku została powielona na zasadzie "kopiuj-wklej". Zdaniem organu działania skarżącej stanowią obejście prawa, bowiem D. Z. został pozwany przez MZD w procesie o ochronę dóbr osobistych. Dobra te zdaniem organu naruszył, stwierdzając, że istnieje zmowa przetargowa w postępowaniu o udzielenie przez organ zamówienia publicznego pn. [...], a następnie kierując pod adresem organu i jego pracowników słowa obraźliwe, bezpodstawne groźby wszczęcia postępowania karnego oraz gołosłowne zarzuty przekraczające poziom akceptowalny dla podmiotów profesjonalnych.
Sprawa ta toczy się przed Sądem Okręgowym w Warszawie pod sygnaturą XXVI GC 55/18. Organ wskazał, że po wniesieniu powództwa D. Z. nieustannie kieruje do organu korespondencję, w której żąda udostępnienia informacji publicznej w różnym zakresie w związku z tym powództwem. W przeciągu ostatnich trzech lat do organu wpłynęło około 60 wniosków o dostęp do informacji publicznej. W pismach procesowych kierowanych do Sądu Okręgowego w Warszawie D. Z. wielokrotnie podkreślał, że wszystkie dowody w prywatnej sprawie z powództwa organu uzyskuje w trybie dostępu do informacji publicznej.
Zatem okoliczność, że instytucje przewidziane w u.d.i.p. są przez D. Z. wykorzystywane niezgodnie z celem ustawodawcy, jest bezsporna. Do tego działania poprzez złożenie swojego wniosku przyłącza się skarżąca.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowisko organu co do braku uznania przedmiotowego wniosku za dotyczący sprawy publicznej, którego żądanie co do udzielenia informacji powinno zostać wykonane w trybie przepisów u.d.i.p., byłoby zasadne, gdyby z wnioskiem zwrócił się sam pozwany w sprawie cywilnej toczącej się przed Sądem Okręgowym w Warszawie. Stanowisko to byłoby zasadne również, gdyby przedstawił on informacje czy dokumenty, z których by wynikało, że skarżąca w jakikolwiek sposób bierze udział w ww. postępowaniu przed Sądem Okręgowym w Warszawie, np. jako pełnomocnik pozwanego czy osoba, która na zlecenie pozwanego przygotowała pismo wykorzystane w postępowaniu. Tego rodzaju informacją mogłoby być także stwierdzenie, że informacje, które były udzielane skarżącej, zostały następnie wykorzystane przez pozwanego w ww. postępowaniu, przy czym okoliczności wskazywałby, że uzyskał on te informacje od skarżącej.
Organ nie wskazał na żadną tego typu informację. Niewątpliwie okoliczność, że skarżąca wykonuje swoje obowiązki zawodowe w Kancelarii [...] oraz żąda tych samych informacji, co pozwany w procesie przed Sądem Okręgowym w Warszawie, czyni prawdopodobnym, że udzielone skarżącej informacje zostaną wykorzystane w ww. postępowaniu, tj. zostaną wykorzystane dla ochrony indywidulanego interesu, bez związku ze sprawami publicznymi. Zdaniem sądu samo takie prawdopodobieństwo, bez oparcia się na przekonywujących informacjach wskazujących, że jest ono wysokie, graniczące z pewnością - nie może wyłączyć osobistego prawa skarżącej do uzyskania interesującej ją informacji publicznej. W przeciwnym przypadku doszłoby bowiem w istocie do sytuacji, którą wyklucza art. 2 ust. 2 u.d.i.p.
Ze względu na powyższe sąd stwierdził, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w obecnej sytuacji dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzestając jedynie na przekazaniu pisemnej odpowiedzi skarżącej, a tym samym pozostaje w bezczynności co do rozpoznania wniosku z 5 maja 2020 r. Z tego względu sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zobowiązał Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Toruniu do rozpoznania wniosku z 5 maja 2020 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd uznał, że bezczynność organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:
- - prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przepisów art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 i art. 13 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wyrażające się uznaniem, że w sytuacji nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej organ pozostaje zobowiązany do jej udostępnienia.
- - przepisów postępowania, a w szczególności przepisu art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w okolicznościach uzasadniających jej oddalenie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.
Zarządzeniem z 2 lutego 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez sąd pierwszej instancji jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany w skardze kasacyjnej w taki sposób, iż jego zasadność bądź bezzasadność będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Konstrukcja skargi kasacyjnej i zarzutu naruszenia prawa materialnego opiera się na założeniu nadużycia prawa do informacji publicznej ze względu na uznanie, że wniosek skarżącej służył zaspokojeniu indywidualnego interesu. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis ten określa również, że prawo to służy obywatelowi. Konstytucja, wprowadzając prawo obywatelskie do dostępu do informacji publicznej, wyznaczyła zatem jej zakres przedmiotowo-podmiotowy bardzo szeroko, jednak w taki sposób, iż istota informacji publicznej nie została w gruncie rzeczy zdefiniowana. Zdefiniowanie powinno więc nastąpić w ustawie zwykłej.
W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych, co do zasady, miały określać ustawy. Podstawową z nich stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa – "matka" czy "metaustawa" ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych.
Pozornie pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Rzecz jednak w tym, iż dla określenia pojęcia informacji publicznej ustawodawca posłużył się kategorią pojęciową równie nieokreśloną. Pewnym doprecyzowaniem tego przepisu jest zawartość normatywna przepisów art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Jest on pomocny w ustaleniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, lecz tylko w zakresie regulacji pozytywnej zawartej w jego treści. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza bez wątpienia, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, co oznacza, iż są jeszcze inne kategorie informacji, poza wymienionymi w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., które mają przymiot informacji publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym.
Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone, jeśli znajduje się w posiadania lub na przechowaniu władz publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11 – publ. CBOSA). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych i funkcjonowanie struktur publicznych. Jednocześnie przyjmuje się, że konstytucyjne prawo do informacji nie może być stosowane (wykorzystywane) do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem do osiągnięcia celu innego, niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego Państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych.
Celem prawa do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. I. Kamińska, J. Matarewicz, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do spraw administracyjnych, Wybrane zagadnienia, WK 2015 i powołana tam publikacja: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej /w:/ Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 147-149).
W świetle powyższych uwag brak jest zatem wątpliwości, iż wniosek złożony przez skarżącą dotyczył informacji publicznej.
Podnoszony w skardze kasacyjnej problem nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej był przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15; z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2642/16). W doktrynie zauważa się, że do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Przyjmuje się, że zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (por. m.in. T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS z 2005 r., nr 5, s. 81). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak m.in. W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, /w:/ Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V).
W doktrynie oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji publicznej (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji);
- 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;
- 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego, aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego Państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji, wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych, niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15).
W rozpoznawanej sprawie twierdzenia skarżącego kasacyjnie o nadużyciu prawa do informacji publicznej nie zostały oparte o jakiekolwiek dowody bezpośrednio potwierdzające to stanowisko, nie zostały również uprawdopodobnione. Treść wniosku o udzielenie informacji publicznej nie wskazuje na jakikolwiek cel czy interes, który skarżąca pragnie zaspokoić składając ten wniosek. Ze współpracy skarżącej z D. Z. w ramach jednej kancelarii prawnej przy zastosowaniu zasad racjonalności nie sposób także wywieść, żeby działanie skarżącej służyć mogło zaspokojeniu indywidualnego interesu D. Z. związanego ze sporem sądowym jaki łączy go z organem. Wyprowadzenie takiego wniosku przez organ opiera się wyłącznie na jego ocenach i przypuszczeniach. W takiej sytuacji nie sposób pozbawić skarżącą jej konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Tym samym zarzut ten nie mógł okazać się uzasadniony.
Zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony z dwóch przyczyn.
Po pierwsze, bezzasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego oznacza, iż organ był bezczynny w zakresie wniosku skarżącej, a w konsekwencji nie doszło do naruszenia przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Po drugie, przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż reguluje on sposób rozstrzygania spraw przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest zaś efektem postępowania przed tym sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Tak więc przepis zawarty w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04; z 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04; z 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06).
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.