Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1139/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...], dalej jako "skarżąca", na decyzję Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie, dalej jako "PKP" lub "Spółka", z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od PKP na rzecz Spółki kwotę 697 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r., PKP działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330,) dalej jako "u.d.i.p.", oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.") odmówiła skarżącej udostępnienia informacji publicznej dotyczącej rewitalizacji budynku zabytkowego dworca [...] poprzez jego przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania na funkcje obsługi podróżnych oraz [...], a także przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku stanowiącego pozostałość po historycznej zabudowie w otoczeniu nieistniejącej dawnej komory celnej na funkcje usług i gastronomii oraz budowę przejścia podziemnego łączącego oba budynki, parkingów naziemnych i infrastruktury towarzyszącej wraz z likwidacją kolidujących z inwestycją budynków w zakresie wskazanym w pkt 1, 2 i 3 wniosku skarżącej z [...] marca 2018 r. Odpowiedzi na pozostały zakres pytań żądanych przez wnioskodawczynię, PKP udzieliła odrębnym pismem.
Poprzednio wydane przez organ w niniejszej sprawie decyzje z [...] kwietnia 2018 r. i [...] maja 2018 r., dotyczące odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt 1-3, 5-8 i 10-14 wniosku z [...] marca 2018 r., również zostały uchylone przez WSA prawomocnym wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 990/18.
W zakresie wniosków wskazanych w pkt 1, 2 i 3 Spółka wskazała, że treść protokołów z posiedzeń zarządu jest związana z wykonywaniem zadań publicznych, jednakże należy ona również do sfery interesów gospodarczych PKP, ponieważ zawarte tam są informacje stanowiące o konkurencyjności Spółki na rynku. Powyższe dotyczy również niejednoznacznie określonych uchwał i decyzji zarządu, o których mowa w pkt 1 i 2 wniosku. Ww. protokoły mogą zawierać uchwały, w których znajdują się kluczowe dla Spółki informacje, dotyczące jej wewnętrznej struktury, jak również procesu podejmowania decyzji przez poszczególne jednostki organizacyjne, a zatem dotyczą jej indywidualnego interesu jako przedsiębiorcy. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty i pisma zawierają w szczególności informacje dotyczące planowanego sposobu działania, w tym z zakresu określenia komórek organizacyjnych PKP odpowiedzialnych za dane kwestie, określają projektowane zgody na podjęcie określonych czynności i działań.
Zatem wnioskowane w pkt 1, 2 i 3 informacje Spółka uznała za informację podlegającą ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na zawartą w tych dokumentach tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r. poz. 419 ze zm.), dalej jako "u.z.n.k.".
Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z [...] maja 2019 r., wniosła do WSA skargę na decyzję PKP - zaskarżając w całości decyzję organu z [...] kwietnia 2019 r. dotyczącą pkt 1, 2 i 3 wniosku. Ponadto w piśmie z [...] stycznia 2020 r. wskazała, że skierowane do niej pismo z [...] kwietnia 2019 r., w którym organ odniósł się do pkt 1-3, 4, 9, 5-8, 10-13 i 14 wniosku skarżącej, dotyczy tej samej sprawy i stanowi rozszerzenie stanowiska organu opisanego w zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, skarżąca wskazała, że jest zainteresowana uzyskaniem wszystkich dokumentów wymienionych we wniosku z [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosi o zobowiązanie organu do ich udostępnienia.
W zaskarżonym wyroku WSA uznał, że organ wydając decyzję z [...] kwietnia 2019 r., nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt lI SA/Wa 990/18, czym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Zdaniem WSA organ powtórzył swoją dotychczasową argumentację zawartą w poprzednich, uchylonych decyzjach, przy czym nie wykazał w żaden sposób, że informacje będące przedmiotem wniosku mają charakter obiektywnie informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności, a więc okoliczności uzasadniającej ograniczenie dostępu uprawnionego podmiotu do informacji publicznych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka PKP, zaskarżając go w całości. W skardze tej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy i objęcie przedmiotem postępowania i kontroli Sądu oprócz zaskarżonej decyzji również pisma organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. stanowiącego częściową odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i będącego czynnością materialno-techniczną organu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadzając do uchylenia zaskarżonej decyzji,
- 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Organ wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednio wydanym wyroku WSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt
II SA/Wa 990/18 i ustalenie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ powtórzył jedynie swoją dotychczasową argumentację zawartą w poprzednich, uchylonych już decyzjach - co miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadzając do uchylenia zaskarżonej decyzji,
- 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz w zw.
z art. 17 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na ustaleniu, że Organ nie dokonał wszechstronnego rozważenia charakteru każdej z żądanych od Spółki informacji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadzając do uchylenia zaskarżonej decyzji,
4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 §3 i z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na ustaleniu, że w uzasadnieniu decyzji brak jest dokładnego wyjaśnienia dlaczego i w jakim zakresie dla Organu żądane informacje stanowią wartość gospodarczą oraz czy ujawnienie żądanych informacji wywołałoby szkodę Organowi i w jakim zakresie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadzając do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w
Warszawie oraz zasądzenie od Skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Spółka oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu PKP podniosła, że pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r. było czynnością materialno-techniczną, a u.d.i.p. nie przewiduje środka odwoławczego od tak udzielonej informacji. Zatem pismo informacyjne, o którym mowa powyżej mogłoby być przedmiotem zaskarżenia, prowadzonego w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na bezczynność organu. Z uwagi na powyższe, w ocenie PKP w niniejszej sprawie doszło do nieuprawnionego rozszerzenia granic orzekania poprzez nieuprawnione połączenie w jednym postępowaniu dwóch odrębnych spraw. PKP wskazała także na wadliwość wyroku
WSA przejawiającą się w sformułowanych wskazaniach co do dalszego postępowania. W jej ocenie wskazania te nie są wystarczająco precyzyjne, mogą budzić wątpliwości interpretacyjne, a w przypadku pozostania zaskarżonego wyroku w obrocie prawnym i ponownym skierowaniu sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego, mogą narazić Organ na zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Dodatkowo w ocenie Spółki zawarte w u.d.i.p. odesłanie do przepisów k.p.a. jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania, zatem nie jest zasadny postawiony Spółce zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Spółka nie zgadza się również z ustaleniem WSA jakoby w toku prowadzonych czynności nie dokonała wszechstronnego rozważenia charakteru każdej z żądanych informacji. Zdaniem PKP zaprezentowane przez nią stanowisko w przedmiocie wniosku i uzasadnienie wydanej decyzji jest wystarczające, a podana przez Spółkę argumentacja jest rzeczywista i poddaje się obiektywnej ocenie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy.
Nie można uznać, że Sąd I instancji poddał kontroli również pismo organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika jedynie to, że zauważył okoliczność wydania tego pisma przez organ. Nie wypowiadał się natomiast w kwestii oceny legalności owego pisma. Na stronie 6 uzasadnienia wyroku jednoznacznie wskazano, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. Tym samym zarzut rozstrzygnięcia poza granicami sprawy jest nieuzasadniony.
Chybiony jest także zarzut drugi skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie.
Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że organ nie w pełni wykonał zalecenia zawarte w poprzednim wyroku, bowiem decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. w zakresie oceny prawnej i faktycznej w zasadzie jest powieleniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], uchylonej prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 990/18, w którym wskazano, że kwestionowana decyzja w zakresie uzasadnienia jest ogólnikowa i nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.
Z zarzutem drugim korespondują zarzuty 3 i 4 skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przepisów k.p.a. oraz u.d.i.p. Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu powołanego prawomocnego wyroku WSA wskazał, że kwestionowana decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie w związku z powołaniem w jej podstawie prawnej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdził, że decyzje te nie poddają się kontroli sądu administracyjnego w zakresie oceny, czy prawidłowe było przyjęcie przez PKP, że żądane informacje w całości stanowią informację publiczną, a jeżeli tak, to czy korzystają z ochrony z uwagi na tajemnicę publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Według wyrażonej przez Sąd I instancji oceny uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadały wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ustanawia ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji, wobec niezastosowania się do wytycznych zawartych w powołanym wyroku należało uznać, że zarzuty 3 i 4 skargi kasacyjnej również są chybione.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.