Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 415/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 327/21, oddalił skargę P.P. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad [...], pismem z dnia 1 lipca 2020 r., w odpowiedzi na maila P.P. z dnia 26 czerwca 2020 r. poinformowała, że obecnie Wykonawca wyłoniony w drodze przetargu nieograniczonego realizuje umowę na opracowanie Studium Korytarzowego wraz z Analizą Techniczno-Ekonomiczno-Logistyczną rozbudowy/budowy autostrady A4 na odcinku [...] i Studium Korytarzowego drogi ekspresowej S5. Studium Korytarzowe jest pierwszą dokumentacją projektową, określającą lokalizację możliwych korytarzy dla przeprowadzenia trasy drogowej, której celem jest wstępna analiza potencjalnych wariantów, ze szczególnym uwzględnieniem relacji z obszarami o różnych funkcjach przestrzennych, w tym objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz o ochronie zabytków. Na etapie Studium Korytarzowego poszukuje się wszelkich możliwych korytarzy dla przeprowadzenia trasy drogowej.

Inwestor w świetle przepisów prawnych nie jest zobowiązany do prowadzenia konsultacji społecznych na etapie Studium Korytarzowego, jednak GDDKiA zobowiązała Wykonawcę opracowania do zorganizowania wstępnych spotkań informacyjnych, podczas których prezentowane były analizowane przebiegi korytarza A4 i S5. Zaproszenie na spotkanie informacyjne, które odbyło się w Starostwie Powiatowym W. w dniu 10 marca br., zostało wysłane przez Wykonawcę do Urzędu Gminy M. Urząd Gminy zamieścił ogłoszenie na swojej stronie internetowej www.mietkow.pl. Informacja o terminach spotkań informacyjnych ze społeczeństwem była z wyprzedzeniem zamieszczona na stronie internetowej zadania www.a4sk.pl oraz na stronie GDDKiA - www.gddkia.gov.pl. O ww. spotkaniu dot. Powiatu W. informowały również lokalne media.

Ponadto umożliwione było zgłoszenie uwag w formie ankiety zamieszczonej na stronie zadania www.a4sk.pl. Mieszkańcy miejscowości S. skorzystali z tej możliwości i przesłali ankiety dot. przebiegu A4. Jednocześnie poinformowano, że opracowanie, w którym analizowane są różne warianty przebiegu autostrady A4 i drogi ekspresowej S5, ma wskazać GDDKiA możliwości rozbudowy istniejącej autostrady A4 [...], bądź budowy autostrady w nowym korytarzu. Na podstawie tego opracowania GDDKiA podejmie decyzję odnośnie do dalszych działań i zlecenia kolejnych stadiów dokumentacji, m.in. Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego, dla którego będzie uzyskiwana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Następnie pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r. GDDKiA, w związku z wnioskiem P.P. o udzielenie informacji publicznej - mail z dnia 08 lipca 2020 r. uzupełniony wiadomością e-mail z dnia 31 lipca 2020 r. wyjaśniła, że:

Ad.

1. 1. "Jakie były podstawy faktyczne (studia, opracowania, ekspertyzy) i prawne podjęcia decyzji o rozważeniu budowy A4 w nowym korytarzu, poza obecnie istniejącym?"
2. • Wykonanie Studium Korytarzowego wraz z Analizą Techniczno-Ekonomiczno-Logistyczną rozbudowy/budowy A4 zostało zlecone w związku z problematyką rozbudowy autostrady A4 do 3 pasów ruchu + pas awaryjny w celu dostosowania drogi do obowiązujących warunków technicznych dla autostrad płatnych, ze szczególnym uwzględnieniem wzrastającego natężenia ruchu na autostradzie A4, konieczności zapewnienia przejezdności obecnie funkcjonujących ciągów komunikacyjnych podczas przebudowy węzłów, konieczności budowy obiektów tymczasowych lub objazdów w przypadku przebudowy obiektów nad autostradą, zapewnienia ciągłości ruchu na istniejącej autostradzie A4, możliwości uniknięcia przewidywanego paraliżu komunikacyjnego w przypadku rozbudowy A4 i związanych z tym utrudnień i kosztów m. in. remontów/odbudowy dróg, po których miałby odbywać się ruch objazdowy podczas rozbudowy A4. Rozważanie przebiegu autostrady A4 w nowym korytarzu związane jest również z uwzględnieniem tematu węzła B., który jest węzłem nienormatywnym, a brak rezerwy terenowej (w strefie węzła znajdują się obecnie centra handlowe biurowce) uniemożliwia jego przebudowę/rozbudowę do przekroju 3 pasy ruchu + pas awaryjny i rozwiązania łącznic zgodnie z warunkami technicznymi dla autostrad płatnych. Zlecenie wykonania ww. opracowania w drodze przetargu umożliwiał Program Inwestycji uzgodniony przez Ministra Infrastruktury.

Ad.

1. 2. "Czy osoby publiczne (a jeśli tak, to jakie z imienia i nazwiska), posiadają prawo własności, użytkowania wieczystego lub umowy gwarantujące im uzyskanie takiego prawa w przyszłości do nieruchomości leżących na trasach poszczególnych, rozważanych korytarzy A4 w jej nowym przebiegu?"
2. • tut. Oddział GDDKiA nie posiada informacji we wnioskowanym zakresie. Biuro projektowe wyłonione w drodze zamówienia publicznego wykonało opracowanie wraz z Analizą Techniczno-Ekonomiczno-Logistyczną rozbudowy/budowy A4, w którym zgodnie z zawartą umową określiło lokalizację możliwych korytarzy dla przeprowadzenia trasy drogowej.

Następnie pismem z dnia 14 września 2020 r. GDDKiA [...] w odpowiedzi na wniosek P.P. z dnia 01 września 2020 r. w przedmiocie wskazania składu osobowego Zespołu Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych (ZOPI) działającego w Oddziale GDDKiA dla opracowania pn. "Studium Korytarzowe wraz z Analizą Techniczno-Ekonomiczno-Logistyczną rozbudowy/budowy autostrady A4 na odcinku [...] z uwzględnieniem Studium Korytarzowego S5 [...]", przesłała imiona i nazwiska oraz stanowiska służbowe osób zatrudnionych w Oddziale GDDKiA.

Następnie pełnomocnik P.P. wnioskiem z dnia 6 listopada 2020 r. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wskazanie na piśmie jakie były podstawy faktyczne (studia, opracowania, ekspertyzy, badania) i prawne podjęcia decyzji o rozważaniu budowy Autostrady - A4 w nowym korytarzu, tj. poza obecnie istniejącym? Wniosła również o zamieszczenie na stronie internetowej www.a4sk.pl w zakładce "LINKI" linków zawierających dostęp do dokumentacji stanowiącej podstawę prawną i faktyczną ww. decyzji (wszelkie opracowania, ekspertyzy, programy inwestycyjne, zarządzenia, rozporządzenia); oraz o:

1. 1. udostępnienie na stronie www.a4sk.pl danych osobowych wszystkich członków ZOPI wraz z informacją o ich stanowisku służbowym;
2. 2. wskazanie na piśmie podstaw prawnych jak i faktycznych wyboru przez ZOPI w dniu 9 i 22 lipca 2020 r. dwóch wariantów przebiegu autostrady A4 oraz drogi ekspresowej S5 (w kombinacji II i IV wskazanych na stronie internetowej www.a4sk.pl/schematy/), w tym przekazanie kopii protokołu/notatki czy też innego dokumentu sporządzonego na posiedzeniu ZOPI w dniu 9 i 22 lipca 2020 r. zawierającego uzasadnienie ww. decyzji, a w szczególności przekazanie informacji w zakresie "Kosztów oraz efektywności ekonomicznej" inwestycji oraz przeprowadzonej przez ZOPI "Analizy wielokryterialnej". Wnoszę również o zamieszczenie ww. informacji na stronie internetowej www.a4sk.pl.;
3. 3. wskazanie na piśmie czy osoby publiczne (ze wskazaniem imienia i nazwiska tych osób) posiadają prawo własności i/lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na trasie poszczególnych przyjętych kombinacji (V i IV) autostrady A4 i drogi ekspresowej S5 oraz udostępnienie tych danych na stronie www.a4sk.pl;
4. 4. wskazanie na piśmie czy rozważana była kwestia budowy mostu drogowego pomiędzy miejscowością M. a S. w przypadku przyjęcia kombinacji IV, czy wyliczono koszt budowy takiego mostu i ile ten koszt wynosi?

GDDKiA [...], pismem z dnia 23 listopada 2020 r., odpowiadając na pytania zawarte w wystąpieniu z dnia 6 listopada 2020 r, wskazała, że dotyczą one ponownego udostępnienia informacji publicznej, która była już udostępniona. Mimo tego udzielono odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku:

1. 1. "udostępnienie na stronie www.a4sk.pl danych osobowych wszystkich członków ZOPI wraz z informacją o ich stanowisku służbowym; - Uprzejmie informuję, że strona internetowa www.a4sk.pl była obsługiwana przez Wykonawcę Studium Korytarzowego, umowa w opracowanie studium została już zakończona i obecnie jej treść nie jest aktualizowana. Po wyborze w drodze przetargu na etap Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego zacznie funkcjonować nowa strona. Informacje publiczne są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej albo na wniosek. Pani mocodawca otrzymał pismem z dnia 14.09.2020 r. nr O.WR. 1-4.111.A4.116.6.2020.as imiona i nazwiska wraz z podaniem stanowisk służbowych członków Zespołu Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych.
2. 2. wskazanie na piśmie podstaw prawnych jak i faktycznych wyboru przez ZOPI w dniu 9 i 22 lipca 2020 r. dwóch wariantów przebiegu autostrady A4 oraz drogi ekspresowej S5 (w kombinacji II i IV wskazanych na stronie www.a4sk.pl/schematy/), w tym przekazanie kopii protokołu/notatki czy też innego dokumentu sporządzonego na posiedzeniu ZOPI w dniu 9 i 22 lipca 2020 r. zawierającego uzasadnienie ww. decyzji, a w szczególności przekazanie informacji w zakresie "Kosztów oraz efektywności ekonomicznej" inwestycji oraz przeprowadzonej przez ZOPI "Analizy wielokryterialnej". Wnoszę również o zamieszczenie ww. informacji na stronie internetowej www.a4sk.pl.; Jak podałam we wcześniejszych pismach do Pani mocodawcy, Oddział w sprawie podania informacji, o które Pani wnosi jest na etapie "Studium Korytarzowego wraz z Analizą Techniczno-Ekonomiczno-Logistyczną rozbudowy/budowy autostrady A4 na odcinku [...] z uwzględnieniem Studium Korytarzowego S5 [...]". Dopiero decyzja uzyskiwana na kolejnym etapie przygotowania inwestycji, jakim jest Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowe (STEŚ), w której organ - ustala środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia wskazuje wariant przeznaczony do realizacji, stanowi informację publiczną, którą organ obowiązany jest udostępnić. Dlatego też biorąc pod uwagę obecny stan faktyczny uprzejmie informuję, że nie ma jeszcze wybranego ostatecznego wariantu przebiegu autostrady.
3. 3. wskazanie na piśmie czy osoby publiczne (ze wskazaniem imienia i nazwiska tych osób) posiadają prawo własności i/lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na trasie poszczególnych przyjętych kombinacji (II i I\/) autostrady A4 i drogi ekspresowej S5 oraz udostępnienie tych danych na stronie www.a4sk.pl; Jak informowałam w piśmie z dnia 14.08.2020 r. nr O.WR.I-4.4111.A4.116.4. 2020.bm, Oddział nie posiada informacji we wskazanym zakresie.
4. 4. wskazanie na piśmie czy rozważana była kwestia budowy mostu drogowego pomiędzy miejscowością M. a S. w przypadku przyjęcia kombinacji IV, czy wyliczono koszt budowy takiego mostu i ile ten koszt wynosi?; Jak wcześniej informowałam Pani mocodawcę, Oddział nie jest w posiadaniu informacji, o które Pani prosi, dopiero po uzyskaniu decyzji środowiskowej na etapie Koncepcji Programowej dokonuje się wariantowania rozwiązań konstrukcyjnych obiektów inżynierskich i wybiera wariant najkorzystniejszy. Na tym etapie znany będzie już ostateczny przebieg drogi, przyjęte rozwiązania techniczne i koszty poszczególnych elementów robót dotyczących drogi i obiektów inżynierskich".

Skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. wywiódł P.P.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") uznał skargę za niezasadną, gdyż analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do konkluzji, że organ nie dopuścił się bezczynności, i udzielił żądanych informacji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z całokształtu korespondencji wymienianej pomiędzy stronami, na pytanie ogólnie zadane we wniosku z dnia 6 listopada 2020 r., poprzedzające pytania uszeregowane według numerów, pytany podmiot odpowiedział już pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r. Omawiane pytanie stanowiło bowiem powtórzenie wcześniej zadanego, a tożsamego w treści pytania.

Co się tyczy pytania nr.1 z wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. to żądana informacja została udostępniona wnioskodawcy pismem z dnia 14 września 2020 r. stanowiącym odpowiedź na tożsame treściowo pytanie z 1 września 2020 r.

Co się tyczy pytania nr. 2 z wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. to odpowiedź na nie została już udzielona stronie pismem z 1 lipca 2020 r. stanowiącym odpowiedź na tożsame treściowo pytanie z dnia 26 czerwca 2020 r.

Co się tyczy pytania nr. 3 z wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. to żądana informacja została udostępniona wnioskodawcy pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r. stanowiącym odpowiedź na tożsame treściowo pytanie z 8 lipca 2020 r. uzupełnione pytaniem z 31 lipca 2020 r.

Jeśli zaś chodzi o pytanie nr. 4 z wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. to pytany podmiot pismem z dnia 23 listopada 2020 r. wyjaśnił, że nie posiada żądanej informacji.

W świetle powyższego uznać należało, iż pytany podmiot nie dopuścił się zarzucanej skargą bezczynności. Badając tę materię, zasadnym było odnoszenie się do korespondencji prowadzonej pomiędzy stronami w okresie poprzedzającym wniosek z dnia 6 listopada 2020 r. Oczywistym bowiem jest, że informacja udzielona wcześniej skarżącemu, jako istniejąca już w obrocie, nie musiała być powtórnie udostępniana temu samemu wnioskodawcy.

Należy też mieć na względzie to, że wnioskodawca zadając takie same pytania we wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. jak te, które zadał kilka tygodni wcześniej, nie doprecyzował zaś tego, w jakiej części odpowiedź otrzymana wcześniej nie zadowala go. Pozbawił więc organ możliwości bardziej szczegółowego odniesienia się do tej kwestii.

Nadto, zdaniem WSA w Warszawie, w świetle odpowiedzi pytanego podmiotu zawartej w piśmie z dnia 23 listopada 2020 r. - iż wobec zakończenia umowy na opracowanie studium korytarzowego, strona internetowa www.a4sk.pl nie jest aktualizowana, - nie istniała możliwość skutecznego domagania się od niego, aby pewne informacje zamieścił na stronie internetowej www.a4sk.pl. Wbrew twierdzeniom skargi, z faktu istnienia możliwości przeglądania owej strony internetowej nie wynika per se wniosek, że zachodzi możliwość dokonywania zmian znajdujących się tam treści. Rolą sądu administracyjnego w postępowaniu nie jest zaś wypowiadanie się w przedmiocie wiarygodności oświadczeń składanych przez strony w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca nie wyposażył bowiem Sądu w stosowne instrumentarium procesowe umożliwiające dokonywanie takiej oceny. Jeśli więc pytający uważa, że udzielona przez organ informacja nie odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu, to może samodzielnie podjąć stosowne kroki prawne dla zwalczania potencjalnie nieprawdziwych oświadczeń.

Odnosząc się do treści skargi dotyczącej kwestii dwóch wariantów przebiegu drogi Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że fakt istnienia dwóch wariantów sprawia, że nie jest to wiążące i końcowe rozstrzygnięcie. Nie sposób pominąć też tego, że ZOPI (jak podnosi to sam skarżący) został powołany do oceny planowanych inwestycji drogowych. Jego stanowiska, nie odzwierciedlają więc wiążącego i stanowczego przebiegu określonej trasy. Jest to więc wyłącznie informacja o planowanym przebiegu drogi a nie o ostatecznie zatwierdzonym. Stąd jako informacja nie o faktach a o zamierzeniach na przyszłość, nie nosiła ona charakteru informacji publicznej.

Nadto brak było możliwości zobowiązania pytanego podmiotu do udzielenia odpowiedzi na pytanie 4 w takim brzmieniu, jak zostało to oznaczone w skardze. Przytoczone brzmienie pytania nr. 4 nie odpowiada bowiem treści pytania nr. 4 zawartego we wniosku z dnia 6 listopada 2020 r.

W dniu 10 stycznia 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie dopuścił się bezczynności wobec skarżącego w związku z realizacją jego wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie błędne ustalenie przez Sąd, że złożona przez skarżącego skarga na bezczynność organu była nieuzasadniona;
2. 2. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji polegające na stwierdzeniu, że organ nie dopuścił się bezczynności wobec skarżącego w związku z realizacją jego wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz że część wnioskowanych przez skarżącego informacji nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy organ dopuścił się bezczynności polegającej na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżącego wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku;
3. 3. art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, poprzez jego niezastosowanie i zupełne pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ wbrew ww. przepisowi w ogóle nie wskazał sposobu lub formy, w jakich informacja publiczna może być udostępniona niezwłocznie.

Skarżący podkreślił, że organ nie przekazywał mu żądanych we wcześniejszych wnioskach informacji publicznych, formułując w tym zakresie jedynie wymijające i niekonkretne odpowiedzi, w dniu 6 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o udostępnienie przez organ informacji publicznej, motywując w pierwszej kolejności obszernie sam fakt jego złożenia - co wynika wprost z treści wniosku- oraz obejmującej m.in.:

1. 1. wskazanie na piśmie jakie były podstawy faktyczne (studia, opracowania, ekspertyzy, badania) i prawne podjęcia decyzji o rozważaniu budowy Autostrady - A4 w nowym korytarzu, tj. poza obecnie istniejącym oraz zamieszczenie na stronie internetowej www.a4sk.pl w zakładce "LINKI" linków zawierających dostęp do dokumentacji stanowiącej podstawę prawną i faktyczną ww. decyzji (wszelkie opracowania, ekspertyzy, programy inwestycyjne, zarządzenia, rozporządzenia);
2. 2. udostępnienie na stronie www.a4sk.pl danych osobowych wszystkich członków Zespołu Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych (dalej "ZOPI") wraz z informacją o ich stanowisku służbowym;
3. 3. wskazanie na piśmie podstaw prawnych jak i faktycznych wyboru przez ZOPI w dniu 9 i 22 lipca 2020 r. dwóch wariantów przebiegu autostrady A4 oraz drogi ekspresowej S5 (w kombinacji II i IV wskazanych na stronie internetowej www.a4sk.pl/schematy/), w tym przekazanie kopii protokołu/notatki czy też innego dokumentu sporządzonego na posiedzeniu ZOPI w dniu 9 i 22 lipca 2020 r. zawierającego uzasadnienie ww. decyzji, a w szczególności przekazanie informacji w zakresie "Kosztów oraz efektywności ekonomicznej" inwestycji oraz przeprowadzonej przez ZOPI "Analizy wielokryterialnej". W tym również o zamieszczenie ww. informacji na stronie internetowej www.a4sk.pl;
4. 4. wskazanie na piśmie czy rozważana była kwestia budowy estakad w D. i S. w przypadku przyjęcia kombinacji IV i czy wyliczono koszt budowy takich obiektów i ile ten koszt wynosi oraz publikację takiej informacji w serwisie www.a4sk.pl.

Organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej, ponieważ udzielił zdaniem skarżącego, jedynie wymijających i zdawkowych informacji o bardzo ogólnikowym charakterze, które w żadnej mierze nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia, iż organ nie dopuścił się wobec skarżącego bezczynności. Organ nie wskazał podstawy faktycznej i prawnej swojej decyzji dlaczego rozważana jest budowa Autostrady A4 w nowym korytarzu, tj. poza obecnie istniejącym, a także dlaczego wybrano do realizacji te a nie inne dwa warianty przebiegu autostrady A4 oraz drogi ekspresowej S5 (w kombinacji II i IV wskazanej na stronie internetowej www.a4sk.pl/schematy/).

Sąd pierwszej instancji dodatkowo błędnie stwierdził, że skoro ww. warianty przebiegu drogi są dopiero rozważane, to informacja o podstawach tych "rozważań" nie jest informacją publiczną. Takie stawianie sprawy jest dla skarżącego wyjątkowo bulwersujące, bowiem wybór dwóch wariantów przebiegu drogi w nowym korytarzu poza obecnie istniejącym jest równoznaczny z decyzją, że droga powstanie właśnie w którymś z tych dwóch wariantów, a co jednocześnie oznacza, iż skarżący (będący przecież przedstawicielem lokalnej społeczności) ma prawo poznać motywy jakie przyświecały członkom ZOPI, który przecież z wielu wariantów przebiegu drogi wybrali właśnie te a nie inne dwa warianty. Fakt, iż organ jest na etapie studium korytarzowego nie powoduje, że nie musi podawać informacji publicznej dotyczącej tego etapu procesu inwestycyjnego, bowiem ma ono realny wpływ na interes publiczny choćby poprzez dokonanie przez ZOPI wyboru dwóch wariantów przebiegu drogi, co jednak zostało upublicznione na stronie internetowej www.a4sk.pl.

Pomijając więc niezgodność tego rodzaju stanowiska z przepisami prawa to nie ma ono nic wspólnego również z zasadami logiki. W interesie publicznym bowiem jest uzyskanie uzasadnienia poczynionego przez ZOPI wyboru dwóch wariantów przebiegu drogi i związanych z tym informacji. Nie może więc być tak, że w państwie prawa organy władzy publicznej będą sobie swobodnie wybierać jakie informacje przekazać obywatelom a jakie nie, szczególnie gdy chodzi o tak istotną inwestycję publiczną jak budowa autostrady. Skoro zatem organ upublicznił wynik posiedzenia ZOPI, które wybrało dwa warianty przebiegu drogi to naturalnym jest, że taka decyzja musi posiadać jakieś uzasadnienie, które powinno być bez przeszkód upublicznione.

Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do żądania przez skarżącego udostępnienia protokołów z posiedzenia ZOPI z dnia 9 i 22 lipca 2020 r. oraz do dołączonych do skargi dowodów. Raz jeszcze należy przypomnieć, że ZOPI został powołany przez GDDKiA zarządzeniem nr 10 z dnia 23 czerwca 2016 r. w konkretnym celu, tj. w celu dokonywania oceny a nie wyrażania wyłącznie opinii w zakresie planowanych inwestycji drogowych. Bez takiej oceny dana inwestycja drogowa nie może więc powstać. Co więcej, w ww. zarządzeniu GDDKiA przyjął również Regulamin funkcjonowania ZOPI, do którego załącznikiem jest wzór protokołu z posiedzenia ZOPI z wymaganymi przez GDDKiA zagadnieniami, które ZOPI musi przeanalizować i ocenić. Między innymi ZOPI musi ocenić "Koszty oraz efektywność ekonomiczna" dane inwestycji (pkt 12 wzoru protokołu) oraz dokonać "Analizy wielokryterialnej" (pkt 13 wzoru protokołu).

Nie można więc twierdzić, jak czyni to organ – że dokument, w którym miały znaleźć się ww. elementy mające walor stricte publiczny, gdyż stanowiące podstawę oceny inwestycji publicznej oraz podejmowanych w tym zakresie decyzji, jest dokumentem wewnętrznym, gdyż miałby nie obejmować sfery faktów, co jest oczywiście sprzeczne z jego zawartością wymaganą przecież przez samego GDDKiA zgodnie z przyjętym przez niego Regulaminem ZOPI. Co za tymi idzie w ww. protokole z posiedzenia ZOPI musiała znaleźć się informacja o kosztach oraz efektywności ekonomicznej inwestycji, w tym o takim jej znaczącym elemencie jak budowa mostu pomiędzy miejscowościami M. i S. Nie jest więc trafiona również krytyka Sądu pierwszej instancji dotycząca powołania się przez skarżącego na wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. (sygn. akt OSK 2196/11), z którego jednoznacznie wynika, że podobne oceny czy nawet opinie stanowią informację publiczną.

Sąd pierwszej instancji, pominął również zupełnie, że organ do dnia złożenia niniejszej skargi nie wskazał również sposobu lub formy, w jakich informacja publiczna może być udostępniona niezwłocznie, choć obowiązek taki wynika z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący wielokrotnie w swoich wnioskach wnosił o to, aby udostępnić wnioskowane przez niego informacje na stronie internetowej prowadzonej dla ww. planów inwestycyjnych (www.a4sk.pl), jednak nigdy to nie miało miejsca z przyczyn dla skarżącego niezrozumiałych i niewyjaśnionych. Sam fakt, że zakończyła się umowa na obsługę strony internetowej już choćby z samych zasad logiki i doświadczenia życiowego nie może stanowić uzasadnienia do braku jakiejkolwiek inicjatywy organu do poszukiwania innego alternatywnego sposobu opublikowania wnioskowanych przez skarżącego informacji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut obrazy przepisów postępowania jest nieuzasadniony. Zauważyć bowiem należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. poprzez ich niepoprawne zastosowanie. Zgodnie w treścią art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. określa, że do właściwości sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1), postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie w sprawie, a także rozstrzygających sprawę co do istoty (pkt 2), postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3) oraz innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej i postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji o oddaleniu skargi jest zwalczane zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., co nie mogło być skuteczne, gdyż wskazane przepisy wyznaczają jedynie generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów. Brak zarzutów odnoszących się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określających kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sprawia, że podniesiony zarzut nie może podważyć stanowiska Sądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Należy podkreślić, że oba wymienione w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej przepisy posiadają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08).

Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana była bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się podstaw do umorzenia postępowanie co do żądania wydania decyzji przez organ, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność oraz oceniającemu jej charakter i zakres zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją wskazanego przepisu. Tymczasem nie zarzucono nawet naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. oraz innych przepisów postępowania.

Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt: I OSK 1329/14).

Mając na uwadze fakt, że art. 3 § 2 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy, nie może on stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

W zakresie rozpoznania zarzutów skargi dotyczących obrazy prawa materialnego wskazać należy, że jest całkowicie nieuprawniony zarzut naruszania art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Na wstępie wskazać należy, że niejako gospodarzem postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek – jest sam wnioskodawca, który we wniosku określa zakres tego postępowania. W tym zakresie podmiot zobowiązany, do którego wpłynął wniosek nie może dokonywać wykładni takiego wniosku lub niejako w zastępstwie wnioskodawcy tłumaczyć treści wniosku. We wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 listopada 2020 r. P.P. w pkt 1 wnioskował "o udostępnienie na stronie www.a4sk.pl danych osobowych wszystkich członków ZOPI wraz z informacją o ich stanowisku służbowym"- tak sformułowane żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ nie jest ono związane z udostępnieniem skarżącemu kasacyjnie określonych danych, lecz ma charakter wniosku o opublikowanie wskazanych we wniosku informacji w publicznie dostępnym medium, jakim jest strona internetowa.

W tym zakresie pytanie nr 1 wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. może być uznane za wniosek, o którym mowa w art. 241 k.p.a., a więc postulat dotyczący ulepszenia treści wskazanej we wniosku strony internetowej, dzięki temu poszerzona będzie wiedza o okolicznościach inwestycji, której przebiegiem jest zainteresowany skarżący. Podobnie należy ocenić postulaty zwarte w pkt 2 i 3 wniosku, a dotyczące opublikowania na stronie internetowej informacji, których ujawnienia domagał się P.P., ponieważ jak wynika z treści sformułowanych pytań chciał on aby ewentualnie ujawnione dane pojawiły się także w przestrzeni wirtualnej, a nie aby mógł się on zapoznać z danymi poprzez stronę internetową.

Nieuprawniony jest również zarzut obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ w tym zakresie WSA w Warszawie prawidłowo ocenił, że organ odpowiedział skarżącemu kasacyjnie na pytania zwarte w jego wniosku z dnia 6 listopada 2020 r.

Jak już to bowiem wyżej wskazano pytanie nr 1 wniosku nie dotyczyło informacji publicznej.

W zakresie pytania nr 2 przypomnieć należy, że, jak podniósł Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, "dokumentem wewnętrznym" jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p;

2) jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Z treści odpowiedzi udzielnej skarżącemu kasacyjnie przez organ w dniu 23 listopada 2020 r. znak O.WR.I-4.4111.A4.116.16.2020.as jak i odpowiedzi na skargę (k. 19-20 akt sądowoadministracyjnych) wynika, że Zespół Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych jest wewnętrznym organem GDDKiA mającym na celu ocenę planowanej inwestycji drogowej, a jego stanowisko nie ma charakteru wiążącego, a służy jedynie do wyboru ostatecznego wariantu przebiegu autostrady. Stąd uznać należy, że protokoły jak i dokumenty wytworzone w toku działania ZOPI mieszczą się w definicji dokumentu wewnętrznego i nie zawierają informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W zakresie pytania nr 3 i 4 skarżący kasacyjnie został poinformowany, że GDDKiA nie posiada żądanych informacji. W takiej sytuacji nie można zarzucać bezczynności organowi, ponieważ oczywistym jest, że nie może udostępniać danych, których nie posiada. W związku z tym organ, udzielając odpowiedzi, że nie posiada informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. – prawidłowo wykonał swój obowiązek informacyjny.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.