Uzasadnienie
Postanowieniem z 27 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. C. na decyzję G. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz orzekł o zwrocie skarżącemu kwoty 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że pismem z 2 lipca 2020 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej, J. C. zwrócił się do G. sp. z o.o. z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej. Decyzją z [...] lipca 2020 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 17 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej "u.d.i.p.), spółka odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy 4 sierpnia 2020 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [...].
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 53 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Zatem bieg terminu, a w konsekwencji prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi, wiąże się ściśle z faktem doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie decyzja G. sp. z o.o. z siedzibą w W. z [...] lipca 2020 r. została sporządzona w formie pisemnej i doręczona skarżącemu za pośrednictwem e-maila 4 sierpnia 2020 r., jako załącznik do wiadomości tekstowej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesienie skargi w rozpoznawanej sprawie jest przedwczesne z uwagi na brak wejścia do obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2020 r. Z akt administracyjnych wynika, że skarżącemu doręczono fotokopię decyzji dołączonej do wiadomości e-mail. Takie doręczenie nie jest skuteczną formą doręczenia w świetle przepisów k.p.a. Wniesienie zaś skargi przed doręczeniem skarżącemu decyzji nie rodzi skutków prawnych związanych z wniesieniem skargi do sądu. Sąd wskazał, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie oryginału rozstrzygnięcia, a nie jego odpisu czy kopii.
W związku z powyższym Sąd ten na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając postanowienie w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 391 § 1, art. 14 § 2 i art. 109 ust. 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że doręczenie decyzji w formie wiadomości mailowej wraz z załączonym do niej załącznikiem zawierającym decyzję nie stanowi skutecznego doręczenia;
- II. naruszenie przepisów postępowania: art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż z powodu nieskutecznego doręczenia decyzji, skarga na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej została złożona przedwcześnie, a zatem jest niedopuszczalna.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął powyższe zarzuty.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Wprawdzie w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i jako naruszony przepis tego prawa wskazał art. 391 § 1, art. 14 § 2 i art. 109 ust. 1 k.p.a., to jednak zauważyć należy, że przepisy te są przepisami postępowania, a nie przepisami prawa materialnego.
Nadto, z uwagi na sposób sformułowania ww. zarzutu, wskazać należy, że zarzut ten nie został sformułowany prawidłowo. W orzecznictwie i w przeważającej części doktryny dominowało stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczy jedynie uchybień procesowych popełnionych przez sąd administracyjny pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Nie odnosi się natomiast bezpośrednio do postępowania przed organami administracji. W uchwale z 26.10.2009 r., sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny zmienił to rygorystyczne podejście, wychodząc z założenia, że wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia przepisów obu postępowań, zarówno sądowoadministracyjnego, jak i odpowiedniego postępowania przed organami administracji. Z tego względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowanym po podjęciu powołanej uchwały, ograniczenie w podstawach kasacyjnych zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania jedynie do wskazania jako naruszonych przepisów procedury stosowanej przez organy administracji nie powoduje automatycznej dyskwalifikacji takich zarzutów z powodu ich wadliwej konstrukcji, tylko ich merytoryczną ocenę.
Nadal jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za optymalny sposób sformułowania skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów objętych art. 174 p.p.s.a. skierowanie ich wobec zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 4.03.2015 r., II GSK 299/14, LEX nr 1677467) poprzez wykazanie wadliwej kontroli przepisów stosowanych przez organy.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem drugi z jej zarzutów: naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. okazał się zasadny.
Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że wniesienie skargi w rozpoznawanej sprawie jest przedwczesne z uwagi na brak wejścia do obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2020 r. Podstawą takiego twierdzenia jest fakt, iż skarżącemu doręczono fotokopię decyzji dołączonej do wiadomości e-mail, co narusza przepisy k.p.a. i nie można takiego doręczenia uznać za skuteczne. To zaś spowodowało, że wniesienia skargi w sprawie było przedwczesne.
Zauważyć jednak należy, o czym nie wspomniał zarówno Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i organ w skardze kasacyjnej, że materialnoprawną podstawą wydanej przez ten organ decyzji jest art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy k.p.a. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest spółka niebędąca organem władzy publicznej, a więc do przedmiotowego rozstrzygnięcia stosuje się przepisy k.p.a. w sposób odpowiedni. Oznacza to, że zastosowanie przepisów k.p.a. przy odmowie udostępnienia informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to zgodne z przepisami u.d.i.p., w tym nie podważa założeń tej ustawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wolą ustawodawcy było odformalizowanie postępowania prowadzonego na gruncie u.d.i.p., a stosowanie w takim postępowaniu przepisów k.p.a. w pełnym zakresie z pewnością nie służyłoby osiągnięciu tego celu (por. wyroki NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1690/15; z 17 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2141/15, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie przyjął, że w niniejszej sprawie skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji z [...] lipca 2020 r., a co a tym idzie, skarga jest przedwczesna i podlega z tego powodu odrzuceniu. Prawidłowo Sąd ten wyłożył, że doręczenie fotokopii decyzji dołączonej do wiadomości e-mail naruszałoby przepisy k.p.a. stosowane w postępowaniu administracyjnym. W swym wywodzie nie wziął jednak pod uwagę faktu, iż przepisy te w sprawie o udzielenie informacji publicznej, a konkretnie do rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, znajdują jedynie odpowiednie zastosowanie. Jeżeli po dokonaniu analizy przepisów k.p.a., odpowiednio stosowanych do decyzji z [...] lipca 2020 r., Sąd ten pozostanie na stanowisku, że w sprawie skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji, a wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga podlega z tego powodu odrzuceniu, to powinien on w uzasadnieniu postanowienia zawrzeć szczegółową argumentację przemawiającą za takim rozstrzygnięciem – tak jak wyżej wskazano, z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wydając zaskarżone postanowienie i wskazaną w nim argumentację Sąd pierwszej instancji naruszył art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Odnosząc się zaś do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej: naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 391 § 1, art. 14 § 2 i art. 109 ust. 1 k.p.a., podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał tychże przepisów z przepisami u.d.i.p., które pozwalają na ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie i stanowią podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Jak wskazano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, zatem wadliwe skonstruowanie ww. zarzutu nie pozwoliło na kontrolę zaskarżonego postanowienia w tym zakresie.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).