Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 4187/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 14 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 368/20, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr PR.016.3.2020 ldz.10530/04/2020/TM w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 26 lutego 2020 r. na adres poczty elektronicznej Okręgowego Urzędu Górniczego [...] wpłynęło pismo Stowarzyszenia o tytule "dotyczy: Postanowienia Dyrektora Okręgowego [...] z dnia 19 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz zawiadomienia z dnia 19 lutego 2020 r. o braku nieprawidłowości w ruchu zakładu górniczego "[...]". Z treści pisma wynikało, że wnioskodawca wnosi o "udostępnienie akt postępowań administracyjnych oznaczonych sygnaturami [...] oraz [...] i informuje, że w dniu 27 lutego 2020 r. jego przedstawiciele stawią się osobiście w OUG celem zapoznania się ze wskazanymi dokumentami.

Jednocześnie zaznaczono, że oczekuje także do wglądu: decyzji zatwierdzających Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego kruszywa naturalnego "[...]" oraz decyzji-Koncesji znak: DROŚ-G.7422.2.51.2012 nr 15/2012 z dnia 12 lutego 2012 r. wydanej przez Marszałka Województwa [...] z okresu od 1 listopada 2019 r. do dnia dzisiejszego, projektów "Planu ruchu", protokołu z kontroli dokonanej 29 do 30 stycznia 2020 r. przez pracowników inspekcyjno-technicznych OUG w zakładzie górniczym "[...]" w G. w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, mierniczym oraz ochrony środowiska". Wnioskodawca nawiązał także do stawiennictwa w OUG w dniu 25 lutego 2020 r. i złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej w podobnym zakresie.

W dniu 27 lutego 2020 r. w siedzibie OUG stawiło się dwoje członków zarządu Stowarzyszenia, których poinformowano, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia "Planu ruchu" zostało zakończone, a z uwagi na brak przymiotu strony w tym postępowaniu, nie przysługuje im nieograniczony dostęp do akt oraz że z tej przyczyny pismo z dnia 26 lutego 2020 r. zostanie rozpatrzone jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Na wskazanym piśmie wnioskodawca doprecyzował dokumenty, o których udostępnienie wnosi i zostało podpisane przez osoby uprawnione do reprezentacji Stowarzyszenia.

Ponieważ Stowarzyszenie żądało projektu "Plan ruchu", który to dokument jest jedynie zatwierdzany przez organ nadzoru górniczego w formie decyzji, która jest informacją publiczną i stanowi integralną część tej decyzji administracyjnej, to jego ujawnienie może podlegać pewnym ograniczeniom. Ograniczenia te zostały wskazane w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej: "u.d.i.p.") - w tym ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa, która nie została zdefiniowana, ale organ posiłkował się definicją zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 ze zm.). Są to nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął działania niezbędne w celu zachowania ich poufności.

W związku z wnioskiem organ zwrócił się do przedsiębiorcy - koncesjonariusza "[...]", czy korzysta z prawa ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i w jakim zakresie. Przedsiębiorca wskazał Plan ruchu w całości (wraz z załącznikami).

Dla odmowy udzielenia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne, czyli zamanifestowanie woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ ekonomiczny, jakkolwiek nie muszą same w sobie posiadać wartości gospodarczej. Plan ruchu zakładu górniczego jako dokument techniczny, w oparciu o który prowadzona jest działalność górnicza, z uwagi na stopień jego szczegółowości oraz fachowy charakter, posiada przymiot tajemnicy przedsiębiorcy. Zawiera w sobie informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy, tj. ze względu na dane o potencjale produkcyjnym, stanie złoża, informacje techniczne o używanych maszynach i stosowanych sposobach urabiania, dane technologiczne, organizacyjne oraz informacje wrażliwe posiadające wartość gospodarczą. Z tych względów należało uznać, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci "Planu ruchu".

Mając na względzie powyższe, decyzją z dnia 3 marca 2020 r. Dyrektor OUG rozpatrzył negatywnie wniosek i odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia "Planu ruchu", jako informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Jednocześnie w tej samej dacie organ udostępnił wnioskodawcy na adres poczty elektronicznej skany wskazanych we wniosku dokumentów, oznaczonych numerami 1 i 3: decyzję DOUG z dnia 4 listopada 2019 r., decyzję DOUG z dnia 17 grudnia 2019 r., Protokołu kontroli z dnia 30 stycznia 2020 r. wraz załącznikami nr 1, 2 i 3.

Pismem z dnia 12 marca 2020 r. wnioskodawca wniósł odwołanie od powyższej decyzji z dnia 3 marca 2020 r. oraz od decyzji z dnia 4 listopada 2019 r. zatwierdzającej Plan ruchu z terminem obowiązywania do 31 grudnia 2019 r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania; odwołanie od decyzji z dnia 17 grudnia 2019 r. zmieniającej decyzję z dnia 4 listopada 2019 r. w zakresie wydłużenia terminu do 12 lutego 2023 r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2020 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję z dnia 3 marca 2020 r. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając jej uchylenia oraz przeprowadzenie rozprawy. Ponadto dla celów dowodowych zawnioskowało o zobowiązanie przez Sąd:

1. - Prezesa WUG do przekazania do sądu do akt niniejszej sprawy: całości następujących akt postępowań (w oryginale), tj. materiału dowodowego związanego z weryfikacją stanu przestrzegania zatwierdzonego przez Dyrektora OUG "Planu ruchu" na okres od 3.09.2013 r. do 2.09.2019 r., oraz następnie do 12.02.2023 r.;
2. - wystąpienie do podanych niżej organów i nałożenie obowiązku przesłania w oryginale następujących akt postępowań prowadzonych: pełnej dokumentacji będącej w posiadaniu Starosty [...], a dotyczącej odkrywkowego zakładu górniczego kruszywa naturalnego "[...]" (w szczególności w zakresie kontroli czynności dotyczących obszaru działania w/w zakładu oraz zakresu przeprowadzonej rekultywacji działek objętych w/w koncesją); dokumentacji (protokołu z oględzin wraz z materiałem zdjęciowym) związanej z dokonanymi oględzinami przez KPP [...] w dniu 27.03.2020 r. będącej w posiadaniu Prokuratury Rejonowej [...], sygn. akt [...], na okoliczność potwierdzenia zasadności wniosku z uwagi m.in. na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa i ważnego interesu gospodarczego państwa, ochronę wolności i prawa innych osób, co wyłącza możliwość ochrony tajemnicy przedsiębiorcy wskazanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dowód ten pozwoli również na potwierdzenie nieprawdziwości zapisów ujętych w protokole z kontroli dokonanej przez Dyrektora OUG z 30.01.2020 r. w odniesieniu do stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że stosownie do art. 108 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, plan ruchu zakładu górniczego sporządza przedsiębiorca, odrębnie dla każdego zakładu górniczego, a sam plan ruchu zakładu górniczego określa: strukturę organizacyjną zakładu górniczego, w szczególności przez wskazanie stanowisk osób kierownictwa i dozoru ruchu; granice zakładu górniczego; szczegółowe przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia: a) wykonywania działalności objętej koncesją, b) bezpieczeństwa powszechnego, c) bezpieczeństwa pożarowego, d) bezpieczeństwa osób przebywających w zakładzie górniczym, w szczególności dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy, e) racjonalnej gospodarki złożem, f) ochrony elementów środowiska, g) ochrony obiektów budowlanych, h) zapobiegania szkodom i ich naprawy (ust. 2). Plan ruchu zakładu górniczego sporządza się z uwzględnieniem warunków określonych w koncesji oraz odpowiednio w projekcie zagospodarowania złoża, (...), a w przypadku działalności określonej w art. 2 stosowanie przepisów ustawy ust. 1 - z uwzględnieniem warunków lokalnych jej prowadzenia (ust. 3).

Jeżeli w granicach obszaru górniczego są planowane bądź prowadzone roboty związane z poszukiwaniem lub rozpoznawaniem złóż kopalin (...) albo jeżeli obszary górnicze sąsiadują ze sobą, w planie ruchu zakładu górniczego uwzględnia się zachodzące współzależności oraz przewiduje się odpowiednie środki, w tym organizacyjne i techniczne, niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa pracy i bezpieczeństwa powszechnego oraz ochrony poszczególnych złóż kopalin i innych elementów środowiska (ust. 4). Jeżeli zakład górniczy składa się z co najmniej 2 części prowadzących samodzielnie ruch, w planie ruchu tego zakładu określa się dane objęte planem odrębnie w odniesieniu do poszczególnych jego części (ust. 5). Plan ruchu zakładu górniczego sporządza się na okres od 2 do 6 lat albo na cały planowany okres prowadzenia ruchu, jeżeli jest on krótszy (ust. 6). Plan ruchu zakładu górniczego, z wyłączeniem planu ruchu dla wykonywania robót geologicznych związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złoża węglowodorów, wymaga opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Kryterium opinii jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7 warunki podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą (ust. 6b). Opinia, o której mowa w ust. 6b, jest wyrażana na wniosek przedsiębiorcy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. W przypadku niewyrażenia opinii w tym terminie uważa się, że właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie zgłasza uwag ust. 6c). Wniosek o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego przedkłada się organowi nadzoru górniczego właściwemu dla miejsca wykonywania robót objętych planem, a jeżeli roboty objęte planem będą wykonywane w granicach właściwości miejscowej co najmniej 2 organów nadzoru górniczego - organowi nadzoru górniczego właściwemu dla siedziby zakładu górniczego (ust. 7). Wniosek o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego przedkłada się co najmniej na 30 dni przed dniem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania robót, z tym że w przypadku wykonywania robót geologicznych związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złoża węglowodorów termin ten wynosi 14 dni (ust. 8).

Do wniosku o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego dołącza się: 2 egzemplarze planu, podpisane przez przedsiębiorcę oraz kierownika ruchu zakładu górniczego, który będzie realizował plan, a w przypadku planu ruchu dla wykonywania robót geologicznych związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złoża węglowodorów − także egzemplarz planu w postaci elektronicznej; odpisy wymaganych dla zamierzonych robót decyzji wydanych przez inne organy, w szczególności dotyczących ochrony środowiska; opinię właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo informację o jej braku, a w przypadku uwag także oświadczenie przedsiębiorcy o sposobie ich uwzględnienia lub przyczynach ich nieuwzględnienia (ust. 9 pkt 1-3). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego przekazuje się do wglądu odpis koncesji oraz odpowiednio projekt zagospodarowania złoża, dokumentację geologiczno-inwestycyjną złoża węglowodorów, kopię decyzji inwestycyjnej albo plan zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla, a w przypadku robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga koncesji – projekt robót geologicznych (ust. 10).

Jednocześnie ustawodawca zastrzegł, że właściwy organ nadzoru górniczego zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, 284, 322 i 471), w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego dla wykonywania działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu lub wydobywaniu węglowodorów ze złóż w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem przypadków, gdy plan ruchu zakładu górniczego jest poprzedzony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa lub jeżeli koncesja została poprzedzona taką decyzją (ust. 10d). Plan ruchu zakładu górniczego zatwierdza właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji (ust. 10).

Informacja zawarta w planie ruchu zakładu górniczego wydobywającego węglowodory ze złoża oraz w planie ruchu dla wykonywania robót geologicznych związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złoża węglowodorów, dotycząca składu płynu szczelinującego, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 i 1649); tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ograniczenia prawa do informacji publicznej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429); informacji, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jeżeli plan ruchu zakładu górniczego jest poprzedzony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa lub jeżeli koncesja została poprzedzona taką decyzją, do postępowania o zatwierdzeniu tego planu nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych (ust. 11b).

Organ nadzoru górniczego przesyła organowi koncesyjnemu kopię decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego, a w przypadku planu ruchu dla wykonywania robót geologicznych związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złoża węglowodorów − także egzemplarz tego planu w postaci elektronicznej.

Powyższa regulacja wskazuje, że w przypadku planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego kruszywa naturalnego, wyłączenie z racji ograniczenia upublicznienia przez przedsiębiorcę jego treści jako zawierającego tajemnicę przedsiębiorstwa podlegało ocenie organu górniczego będącego organem zatwierdzającym "Plan ruchu" sporządzony przez przedsiębiorcę, a regulujący w pełnym zakresie działalność wydobywczą kopaliny wynikającą z koncesji posiadanej przez przedsiębiorcę. Wskazać też należy, że stronami postępowania o zatwierdzenie planu ruchu, jest przedsiębiorca i organ. Skarżąca nie była uczestnikiem tego postępowania, a z treści skargi wynika, że chciała do niego przystąpić po jego zakończeniu, co jest przedmiotem odrębnego postępowania, podobnie jak wniosek o uchylenie koncesji czy decyzji zatwierdzającej Plan Ruchu i ją zmieniającej.

Poza sporem w sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy u.d.i.p. Stowarzyszenie, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., było podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a organ górniczy, był obowiązany do udostępniania informacji publicznej, jako organ władzy publicznej i podmiot wykonujący zadania publiczne, gospodarujący mieniem publicznym. Zdaniem Sądu, poza sporem pozostaje również, że informacje/dokumenty, o których udostępnienie wystąpiło Stowarzyszenie generalnie stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a organ posiada "Plan ruchu", który został przedłożony przez przedsiębiorcę w celu jego zatwierdzenia. Czy oryginał, którego żąda Stowarzyszenie jest zgodny z tym, który stanowi część decyzji o zatwierdzeniu Planu ruchu, tego organ nie wyjaśnił. Nie wskazuje tego również wnioskodawca. Można tylko domniemywać, że dopatruje się różnic w tych dokumentach, co w istocie nie stanowiłoby naruszenia prawa, gdyż dokumentem wiążącym dla przedsiębiorcy jest Plan ruchu, stanowiący załącznik decyzji o jego zatwierdzeniu.

Wskazać też należy na szczegółowe regulacje prawa górniczego w zakresie wydawania, treści koncesji (art. 32), udziału społeczeństwa w postepowaniu koncesyjnym (art. 33), zmiany koncesji (art. 34), rejestracji obszarów górniczych ogłaszanych zwyczajowo w gminie (art.

35) czy postępowania w związku z ograniczeniem czy cofnięciem koncesji (art. 37 ustawy Prawo geologiczne i górnicze) prowadzone w związku z ujawnieniem naruszenia prawa górniczego oraz wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wskazany na rozprawie cel działań Stowarzyszenia, nie zostanie w tym konkretnym przypadku osiągnięty przez podejmowanie działań w trybie u.d.i.p. Kierunki i podejmowane działania winny mieć oparcie w ustawie Prawo geologiczne i górnicze. Każdą informację o działaniu przedsiębiorcy niezgodnie z koncesją lub jej naruszeniem, organ nadzoru górniczego weryfikuje z urzędu, a jego działania podlegają nadzorowi jednostki nadrzędnej (art. 168 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Nie jest to jednak tryb u.d.i.p. czy też ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W świetle regulacji tej ustawy, art. 21 ust. 2 pkt 31, w publicznie dostępnych wykazach zamieszcza się dane o decyzjach określających szczegółowe warunki wydobywania kopaliny (...) nie oznacza to jednak, że decyzja o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego jest jawna z mocy prawa, bowiem w tym wykazie nie występuje. Może być ujawniona na wniosek, ale jawności podlega wyłącznie w przypadku żądania informacji o środowisku i jego ochronie i w tej części. Skarżąca takiego wniosku natomiast nie sformułowała i nie powołała wskazanej ustawy. Konsekwentnie wskazywała jako podstawę wniosku ustawę o dostępie do informacji publicznej. Tym samym zasadnie organ weryfikował wniosek i objęte nim żądanie upublicznienia Planu ruchu z uwzględnieniem interesu przedsiębiorcy, czyli tajemnicy przedsiębiorstwa.

Organ zasadnie wezwał przedsiębiorcę do złożenia oświadczenia w tej kwestii po wpływie wniosku, co nie stanowi naruszenia prawa, gdyż ustawa nie zawiera w tym zakresie szczegółowych regulacji. Nie zakreśla czasu i wymogu złożenia w tym zakresie zastrzeżenia przez przedsiębiorcę, ani nie nakłada żadnych obowiązków w tym zakresie na organ. Nie ma też uzasadnienia faktycznego do podejmowania takich działań, skoro stronami postępowania jest wyłącznie organ i przedsiębiorca. Żądanie oryginału Planu ruchu, w kontekście odwołania i skargi, wskazuje na nierozumienie istoty postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego opracowanego przez przedsiębiorcę do zatwierdzenia. Plan jest załącznikiem decyzji o jego zatwierdzeniu, ale nie musi w 100% odpowiadać treści decyzji.

Natomiast o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy, który nie jest katalogiem wyczerpującym. Wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu. Do takich nie należy plan ruchu zakładu górniczego, który sam w sobie jest dokumentem prywatnym sporządzonym i przedstawianym przez przedsiębiorcę organowi w konkretnym celu i zgodnie z wymogami ustawy.

Tym samym przedsiębiorca musi ujawnić organowi informacje wskazane w art. 108 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nawet jeżeli stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, które posiada koncesję na wydobywanie kopaliny, która bez wątpienia stanowi majątek Skarbu Państwa udostępniony przedsiębiorcy za stosowną opłatą dla potrzeb prowadzenia działalności gospodarczej. Należy zgodzić się z organem, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej czy handlowej. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Przy czym tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i te pojęcia w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stąd też, tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności.

W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku skargi sąd administracyjny, winny ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. W tym przypadku nie jest decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego całemu pakietowi informacji klauzulę poufności. Organ obowiązany jest bowiem aby szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie.

Analiza akt sprawy wskazuje, że organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, a następnie prawidłowo zastosowały przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zasadnie też przyjęto, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, której ujawnienie może naruszyć jego interesy ekonomiczne. Sąd nie może ocenić, czy Plan ruchu, którym dysponuje skarżąca stanowi dokument przedłożony przez przedsiębiorcę w toku postępowania o jego zatwierdzenie, czy też tylko jego część. Nie jest też władny oceniać jego udostępnienia w trybie informacji publicznej przez organ samorządowy. Granice sprawy będącej przedmiotem kontroli sądowej wyznaczyło Stowarzyszenie precyzując wniosek i wymieniając żądane informacje w tym Plan ruchu.

Tak więc zdaniem WSA w Gliwicach spełniony został zarówno aspekt materialny, jak i formalny tajemnicy przedsiębiorcy, a więc żądany dokument jest nie tylko dokumentem prywatnym niezbędnym organowi do wydania wnioskowanej decyzji, to dane w nim zawarte mają pewną wartość gospodarczą (jako dane techniczne, organizacyjne, technologiczne, organizacji pracy), których ujawnienie mogło narazić go na szkodę, a przedsiębiorca podjął czynności mające na celu uczynienie ich niedostępnymi dla osób trzecich, przyjęto, że brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Pomimo więc, że zasadniczo jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi jest bardzo istotna, to w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie uzasadnionym jest uczynienie od niej odstępstwa z uwagi na chronioną przez prawodawcę tajemnicę przedsiębiorcy.

W dniu 23 listopada 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Stowarzyszenie [...]", zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. art. 134 § 1 w zw. z art. 135, w zw. z art.113 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 1 ust.

1. 1. w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust.
2. 2. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wyrażające się w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż decyzja Prezesa WUG z dnia 6 kwietnia 2020 r., a także poprzedzająca ją decyzja Dyrektora OUG oparte zostały na kompleksowym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, w szczególności, iż zawarte w rzeczonych decyzjach rozstrzygnięcie uznające zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do udostępnienia skarżącemu kasacyjnie Planu ruchu odkrywkowego w zakładu górniczego [...] z uwagi na objęcie powyższego dokumentu tajemnicą przedsiębiorcy poprzedzone zostały szczegółowym ustaleniem oraz wyjaśnieniem, iż:
3. ➢ ujawnienie Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego zagraża ujawnieniu konkretnych danych mających wartość gospodarczą, co do których zostały podjęte działania zmierzające do zachowania ich poufności a ponadto:
4. ➢ wydana decyzja ostateczna oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierały szczegółowe wyjaśnienie podstaw do uznania, iż zachodzi przesłanka odmowna do udostępnienia skarżącemu kasacyjnie informacji publicznej w żądanym zakresie, a także zawierały wskazanie w czym owa przesłanka znajduje uzasadnienie, która to ocena Sądu pierwszej instancji skutkowała oddaleniem skargi skarżącego kasacyjnie, w związku z uznaniem, iż zarówno decyzja Prezesa WUG z 6 kwietnia 2020 r., a także poprzedzająca ją decyzja Dyrektora OUG [...] mają charakter prawidłowy, w sytuacji gdy szczegółowa analiza treści zarówno decyzji Prezesa WUG z 6 kwietnia 2020 r., a także poprzedzającej ją decyzji Dyrektora OUG [...] prowadzi do wniosku, iż:
5. – organy tak I oraz II instancji oparły rozstrzygniecie w materii istnienia przesłanki negatywnej do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do udostępnienia wnioskodawcy Planu ruchu odkrywkowego w zakładu górniczego [...] w postaci istnienia tajemnicy przedsiębiorcy na ogólnikowym oraz lakonicznym stwierdzeniu, iż ujawnienie wskazanego Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego naruszy interesy ekonomiczne przedsiębiorcy, opartym jedynie na oświadczeniu samego przedsiębiorcy, w warunkach braku szczegółowego zbadania przez organy jakie w rzeczywistości dane mogłyby zostać ujawnione w razie udostępnienia informacji publicznej, czy stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w szczególności, czy rzeczone dane faktycznie objęte zostały przez przedsiębiorcę działaniami zmierzającymi do zachowania ich w poufności.

Sąd pierwszej instancji uznał zatem, iż decyzje tak Prezesa WUG, jak też Dyrektora OUG [...] mają charakter proter legem, w sytuacji gdy w związku z faktem, iż rzeczone decyzje nie zawierały analizy i ustalenia aspektów kluczowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego kasacyjnie o udostępnienie informacji publicznej, zachodziła podstawa do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż skarga skarżącego kasacyjnie jest niezasadna, w związku z bezsporną prawidłowością rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach organów obydwu instancji, a skarga stanowi w rzeczywistości próbę przedstawienia w sposób negatywny działalności organów obydwu instancji w związku z prowadzonym postępowaniem o zatwierdzenie Planu ruchu i jego zmianę w zakresie ważności tego zatwierdzenia, która to ocena Sadu pierwszej instancji skutkowała oddaleniem skargi, w warunkach:

1. ➢ braku szczegółowego zbadania przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz w granicach kognicji Sądu pierwszej instancji wynikającej z regulacji art. 134 § 1 P.p.s.a., czy ujawnienie Planu ruchu odkrywkowego w zakładu górniczego [...] faktycznie prowadziłoby do ujawnienia danych mających charakter tajemnicy przedsiębiorca w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji a także:
2. ➢ braku szczegółowego zbadania przez Sąd pierwszej instancji treści oraz charakteru skargi, z której treści explicite wynika zarówno zakres zaskarżenia, który dotyczył nie działania organów w toku postępowania o zatwierdzenie Planu ruchu zakładu górniczego, lecz błędność oceny przez organy odmowy ujawnienia dostępu do planu ruchu zakładu górniczego, a także wynikała zasadność i celowość dostępu do informacji publicznej, obejmująca konieczność porównania zgodności i autentyczności Planu ruchu zakładu górniczego [...] stanowiącego załącznik do decyzji zatwierdzającej Plan ruchu z dokumentem znajdującym się w posiadaniu skarżącego kasacyjnie, a finalnie ustalenia, czy decyzja o zatwierdzeniu planu ruchu została oparta na kompletnych i autentycznych dokumentach, a finalnie, czy nie zawiera istotnej wadliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WUG wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz obciążenie strony skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach, stwierdzić należy, że nie mogła ona odnieść zamierzonego skutku.

Stowarzyszenie powołało jako podstawę swojej skargi kasacyjnej naruszenie przez WSA w Gliwicach przepisów P.p.s.a., tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 135, w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. - co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego uznania, że wydane w sprawie decyzje administracyjne odmawiające udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy są zgodne z prawem. Wskazać jednak należy, że taka konstrukcja skargi kasacyjnej nie może być skuteczna.

Przypomnieć należy, że art. 113 § 1 P.p.s.a. ma charakter techniczno-porządkowy, określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych. W związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Ocena czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1008/18). Dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu art. 113 § 1 P.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (por. wyroki NSA z: 13 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1555/19, 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 990/17).

Z protokołu rozprawy z dnia 8 września 2020 r. wynika, że Sąd pierwszej instancji, uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, a więc wykonał swoje uprawnienie, a strony w tym zakresie nie przedstawiały wniosków przeciwnych wskazujących na konieczność kontynuowania rozprawy.

Tym bardziej zarzut naruszenia art. art. 113 § 1 P.p.s.a. nie może odnieść skutku w połączeniu z zarzutem obrazy art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA z 27.6. 2000 r. FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; wyroki NSA z: 6 lutego 2008 r. I FSK 1592/07, 25 września 2007 r. I FSK 916/06,) za ugruntowany uznać należy pogląd, że granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., to granice sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym. Na sprawę tę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, przy badaniu tożsamości sprawy zatem należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu danym, zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym (wyrok NSA z 16 listopada 2005 r. FSK 2261/04).

Poglądy te zostały także zaaprobowane w doktrynie (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, Państwo i Prawo 2007/4/s. 31 i nast.; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Łódź 1996, s. 52). W tym zakresie nie można przyjąć, że WSA w Gliwicach wyszedł poza granice skargi, ponieważ treść jego rozstrzygnięcia dotyczy wydanych w sprawie decyzji Dyrektora OUG [...] (I instancja) i Prezesa WUG (II instancja) – odmawiających, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, udostępnienia informacji publicznej. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie w istocie dotyczy braku wyjaśnienia przez WSA w Gliwicach podstaw rozstrzygnięcia, które faktycznie sprowadzają się do wskazania w jednym akapicie na s. 14 uzasadnienia, że podziela on stanowisko orzekających organów, iż w sprawie spełnione są przesłanki formalne i materialne do uznania, że żądane we wniosku z dnia 27 lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej – dane są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Należy jednak podkreślić, że uzasadnienie tego zarzutu dotyczy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który to zarzut w skardze kasacyjnej nie został sprecyzowany.

W takiej sytuacji nie można zatem przyjąć, że doszło w sprawie do obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wedle którego decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłoby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek pozwalających Sądowi pierwszej instancji na wydanie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi poprzez uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organy decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.