Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2509/19 oddalił skargę małoletnich D.M. i K.M. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A.M. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie brak jest szczególnych okoliczności usprawiedliwiających nienabycie renty w trybie zwykłym oraz błędnym przyjęciu, że małoletni posiadają niezbędne środki utrzymania, w konsekwencji prowadzące do odmowy przyznania małoletnim świadczenia, podczas gdy przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie jest bezpośrednio uzależnione od stażu ubezpieczeniowego, czy długości przerwy jaka zaistniała między ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności do pracy, podczas gdy w sprawie zaszły przesłanki co najmniej umniejszające wypracowanie wymaganego stażu ze strony ojca małoletnich, takie jak pogorszenie się stanu jego zdrowia (kręgosłup, kręgozmyk), poparte także kilkoma orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności w stopniu lekkim i umiarkowanym.
Ponadto skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia skutków faktycznej sytuacji rodzinnej, majątkowej oraz zdrowotnej zarówno matki skarżących jak i dzieci, uwzględniając iż pośrednio nie dokonano kontroli sposobu korzystania z uprawnienia organu w ramach swobody decyzyjnej, co skutkowało oddaleniem skargi i brakiem uchylenia wadliwej decyzji w sytuacji, gdy skarga była zasadna z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa, w tym przepisów k.p.a. wskazanych w skardze, przez zaniechanie podjęcia dalszych czynności wyjaśniających sytuacji majątkowej dzieci i ich matki, ich sytuacji bytowej, prowadzące do niewłaściwego ustalenia braku podstaw do przyznania małoletnim wnioskowanego świadczenia i orzeczenie bez uwzględnienia zasad solidaryzmu społecznego, stanu zdrowia ojca małoletnich, co najmniej uniemożliwiającego wypracowanie ustawowego stażu, jego operacji (kręgozmyk), kilku orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, a także bez uwzględnienia zasług jakie dla lokalnej społeczności czynił (stowarzyszenie [...]), poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kwestii związanych ze schorzeniami kręgosłupa ojca małoletnich oraz do orzeczeń o stopniu niepełnosprawności i ich wpływu na przesłankę "szczególnych okoliczności".
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżących wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie w postępowaniu przed NSA dowodów uzupełniających z dokumentów, na okoliczność dalszej potrzeby wsparcia skarżących w egzystencji, tj. dowód z konkretnie oznaczonych dokumentów, uzupełniający oraz taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, a to:
- - dwie opinie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr [...] w R. z dnia [...] września 2020 r. i z dnia [...] września 2020 r. oraz karta informacyjna Klinicznego Szpitala Wojewódzkiego nr [...] w R. z dnia [...] listopada 2019 r. dot. małoletniego D.M.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.
We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej.
W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Wyjaśnił, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w/w ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W związku z brakiem zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny oceny zaskarżonego wyroku dokonał wyłącznie w zakresie zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych w zakresie sytuacji rodzinnej, majątkowej oraz zdrowotnej zarówno matki skarżących jak i jej dzieci.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Wprawdzie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest bardzo ogólnikowe, jednak pomimo tego pozwala zorientować się w sposobie rozumowania Sądu i wyprowadzić wniosek, że Sąd prawidłowo dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy nie zostały przez organ naruszone.
Organ administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego i nie przekroczył przy tym przysługujących mu granic uznania administracyjnego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych szczegółowo wskazał okresy podlegania ubezpieczeniu oraz okresy, w których mąż skarżącej kasacyjnie nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem. Do okoliczności tych odniósł się także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Jak wynika z uzasadnienia zarzutu naruszenia w/wym przepisów postępowania autorka skargi kasacyjnej upatruje to w naruszeniu zasady solidaryzmu społecznego, nie odniesienia się do stanu zdrowia zmarłego, stopnia niepełnosprawności oraz nieuwzględnienia zasług zmarłego dla lokalnej społeczności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organ jak i Sąd I instancji miały w polu widzenia powyższe okoliczności, albowiem wynikają one z akt administracyjnych sprawy. Uznano jednak, o czym świadczy treść rozstrzygnięcia, że okoliczności te nie miały znaczenia w sprawie.
W tym miejscu celowe wydaje się przypomnienie brzmienia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania.
Zatem świadczenie w drodze wyjątku przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 u.e.r. jest regulacją szczególną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Z omawianego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) podleganie ubezpieczeniu społecznemu, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 4) osoba ta nie posiada niezbędnych środków utrzymania (wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., III OSK 1703/21). Przesłanki powyższe są niezależnie i muszą być spełnione łącznie.
Wymienione przesłanki wyznaczają zakres koniecznych ustaleń w sprawie o przyznanie świadczenia. Nie należy do nich ani stopień niepełnosprawności zmarłego, ani jego zasługi (te ostatnie są istotne w świetle innej regulacji prawnej). Skoro tak ustanowił to prawodawca, to tym samym nie można zarzucić organowi, czy Sądowi I instancji że nie uwzględniał w sprawie faktów, które nie mają żadnego znaczenia w postępowaniu o przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W przekonaniu NSA w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania zasada solidaryzmu społecznego. Wnioskowane świadczenie ma charakter szczególny, wyjątkowy. Określenie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Świadczenie w drodze wyjątku, o którym mowa w omawianym przepisie prawa, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną. Nie chodzi bowiem o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Sztywne określenie przez ustawodawcę warunków koniecznych do spełnienia świadczenia oraz charakter samego świadczenia wykluczają możliwość odstąpienia od wymogów z powołaniem się na solidaryzm społeczny.
Zresztą autorka skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia tej zasady, nie uzasadniła go i nie powołała przepisu naruszonego przez Sąd I instancji w wyniku złamania tej zasady, co zwalnia NSA od przedstawienia dalszej argumentacji prawnej w tym zakresie.
Nie można zgodzić się z autorką skargi kasacyjnej, co do tego że niespełnienie warunków do świadczenia zwykłego nie zostało powiązane z niezdolnością do pracy, a zatem owa niezdolność może być oceniana jako element szczególnych okoliczności.
Z art. 83 ust. 1 ustawy wprost wynika, że świadczenie w drodze wyjątku przysługuje tylko wtedy gdy ubezpieczony nie nabył prawa do świadczeń w trybie zwykłym na skutek szczególnych okoliczności (innymi słowy nie mógł wypracować odpowiednio długiego okresu ubezpieczenia), a jednocześnie całkowita niezdolność do pracy uniemożliwia mu podjęcie pracy. Przesłanki te obok pozostałych muszą wystąpić łącznie, a żadna z nich nie jest tożsama z poprzednią.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej data powstania całkowitej niezdolności do pracy, osoby po której wnioskodawca ubiega się o świadczenie w drodze wyjątku, chociaż nie została wymieniona wśród przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku. Pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego.
Odnosząc się do eksponowanych w skardze kasacyjnej szczególnych okoliczności, które zdaniem skarżących wystąpiły w sprawie należy przypomnieć, że jako szczególną okoliczność rozumieć należy zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Musi mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (por. wyroki NSA z dnia 23 listopada 20221r. III OSK 5229/21 LEX nr 3331784, z dnia 26 października 2021r. III OSK 4819/21 LEX nr 3309707).
Jak wynika z powyższego szczególne okoliczności, o jakich mowa w przepisie należy odnosić do sytuacji osoby, po której przysługuje świadczenie, a nie do sytuacji wnioskodawców i ich rodziny. Niewątpliwie matka skarżących znalazła się w bardzo trudnym położeniu rodzinnym, finansowym, zdrowotnym. Okoliczności te mogą uzasadniać ubieganie się przez nią o świadczenia z pomocy społecznej, ale wobec faktu iż nie dotyczyły jej zmarłego męża (ojca skarżących), nie mogą przemawiać za zmianą negatywnej decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. Okolicznością szczególną nie jest też choroba kręgosłupa, co do której w aktach sprawy brak jest dowodu aby na trwałe wykluczała możliwość podjęcia zatrudnienia.
Nadto w odniesieniu do przesłanki "szczególnych okoliczności" nie jest uprawnione stawianie zarzutu błędnej wykładni. Ustawodawca w tym zakresie posłużył się klauzulą generalną, bo taki charakter ma użyty w tekście przepisu zwrot "szczególne okoliczności". Cechą klauzul generalnych jest to, że stanowią one skierowany do stosującego prawo nakaz dokonania oceny określonych stanów, wskazując kryteria takiej oceny. Posłużenie się wyrażeniem o cechach klauzuli generalnej pozwala ustawodawcy nadać regulacji pewną dozę elastyczności, konieczną w tych przypadkach, gdy kazuistyczne wymienienie przesłanek nie jest celowe lub możliwe np. ze względu na nieprzewidywalne zróżnicowanie stanów faktycznych. Ciężar dokonania oceny i zakwalifikowania stanu faktycznego jako spełniającego przesłankę ustawową leży w tych przypadkach na podmiocie stosującym prawo. Kwalifikacja ta nie jest jednak pochodną wykładni, zwrot o charakterze ocennym nie poddaje się bowiem działaniom interpretacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022r. III OSK 5448/21 LEX nr 3339713).
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 u COVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.