Uzasadnienie
Decyzją z 1 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, po rozpatrzeniu odwołania F.T., uchyliło decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej: k.p.a.).
Sprzeciw od tej decyzji wniósł Starosta [...].
Postanowieniem z 2 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił sprzeciw.
Sąd I instancji wskazał, że wniesienie sprzeciwu przez podmiot, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w I instancji stanowi podstawę do odrzucenia tego środka zaskarżenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Starosta [...] nie ma legitymacji procesowej do wniesienia sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie, w której ten starosta wydał decyzję w I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Starosta [...].
Starosta [...] zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 32 i art. 50 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a.
Starosta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy starosta może skutecznie wnieść sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego w sprawie, w której ten starosta wydał decyzję jako organ I instancji. Starosta [...] doszedł do przekonania, że jego interes prawny do wniesienia sprzeciwu wynika z zakresu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który obejmował wynagrodzenia pracowników Starostwa [...].
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie miała miejsce niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej z przyczyny podmiotowej, ponieważ sprzeciw wniósł podmiot, który nie jest do tego legitymowany. Wniesienie skargi przez podmiot, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w I instancji stanowi podstawę do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zasadę tę należy stosować odpowiednio do sprzeciwu wniesionego od decyzji kasacyjnej. W takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba badania, czy podmiot ten posiada interes prawny we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.
Jak wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania. Ustawa może również wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku organ będzie bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2016 r. I OSK 1579/16 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2006 r. I OSK 1919/06, z 10 stycznia 2012 r. I OSK 2428/11, z 4 września 2013 r. I OSK 1845/13, z 1 października 2014 r. I OSK 2219/14, oraz z 10 listopada 2017 r. I OSK 1873/17).
Przedstawione wyżej stanowisko ma również zastosowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia dla oceny legitymacji skargowej, czy informacja publiczna dotyczy pracowników danego starostwa, ponieważ rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest źródłem legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W takim przypadku starosta jako adresat wniosku oudzielenie informacji publicznej, który jest organem I instancji, będzie bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Stanowisko to potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9, poz. 139), uznając, że przepisy art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji RP.
Trybunał podkreślił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W ocenie Trybunału, założenie, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej.
Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.