Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 641/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K. na akt Burmistrza Gminy [...] z 24 czerwca 2020 r. nr SO.5343.14.2019 w przedmiocie przyznania wynagrodzenia dla kuratora osoby nieobecnej uchylił zaskarżony akt.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 11 lutego 2020 r. Burmistrz Gminy [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] o ustanowienie przedstawiciela dla osób nieobecnych – A.L. oraz jej małoletnich dzieci: M. S., M. W. oraz A2. L. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymeldowania wymienionych osób z miejsca stałego pobytu.
Postanowieniem z 5 marca 2020 r. w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...]Wydział Rodzinny i Nieletnich ustanowił dla tych osób kuratora w osobie adwokata B. K. W wyniku działań podjętych przez kuratora, A. L. złożyła wniosek o wymeldowanie z miejsca stałego pobytu w Z. przy pl. [...].
Decyzją z 29 kwietnia 2020 r. Burmistrz Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie wymeldowania A. L. oraz jej małoletnich dzieci.
Pismem z 9 czerwca 2020 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Gminy [...] z wnioskiem o zasądzenie wynagrodzenia tytułem sprawowania funkcji kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu w postępowaniu administracyjnym w łącznej wysokości 708,48 zł brutto (576,00 zł + 23% VAT), oświadczając, że wynagrodzenie to nie zostało pokryte w całości ani w części. W ocenie kuratora podstawę do zasądzenia i określenia wysokości wynagrodzenia stanowić powinien § 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 536) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).
Pismem z 24 czerwca 2020 r. Burmistrz Gminy [...] ustalił skarżącemu wynagrodzenie w związku z pełnieniem funkcji kuratora dla osoby nieobecnej i jej małoletnich dzieci w kwocie 60 zł. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał zarządzenie Burmistrza Gminy [...] z 16 czerwca 2015 r. nr 71/15 w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez przedstawicieli dla osób nieobecnych lub niezdolnych do czynności prawnych ustanowionych w sprawach administracyjnych. W jego ocenie, powołane we wniosku przez kuratora przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej przyznania wynagrodzenia.
Kurator wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższy akt, wnosząc o jego uchylenie, zarzucając niezastosowanie i naruszenie szeregu przepisów, poprzez między innymi uznanie, iż A. L. i jej małoletnie dzieci M. S. i A2. L. stanowią jedną stronę, nie zaś wiele stron postępowania administracyjnego oraz oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu na powyżej wskazanym zarządzeniu Burmistrza Gminy [...], które nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie w przypadku uznania dopuszczalności skargi - o jej oddalenie. W ocenie organu skarga byłaby dopuszczalna jedynie w przypadku odmowy przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela osoby nieobecnej, podczas gdy w niniejszej sprawie takowe wynagrodzenie zostało przyznane. Zdaniem organu powołane przez kuratora przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie odnoszą się do postępowań administracyjnych. Wobec tego, że w przepisach powszechnie obowiązujących brak regulacji w zakresie wysokości i zasad przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela osoby nieobecnej, dlatego organ przyznał tego rodzaju wynagrodzenie według zasad przyjętych przez siebie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę z uwagi na jej zasadność, bowiem zaskarżony akt narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
Sąd podzielił pogląd prawny utrwalony w orzecznictwie, iż ustalenie wysokości wynagrodzenia przedstawiciela (kuratora) osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych powinno nastąpić w drodze analogii poprzez zastosowanie odpowiednio (nie wprost) przepisów regulujących wynagrodzenie dla kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, znajdujących się w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536).
Sąd zważył, że dopuszczalnym jest miarkowanie wynagrodzenia kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym w granicach i na zasadach wskazanych w § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. Na wysokość wynagrodzenia winny wpływać takie czynniki jak nakład pracy kuratora, wartość przedmiotu sporu i stopień zawiłości sprawy, ilość czynności podjętych w sprawie
WSA podkreślił, że wskazane zarządzenie Burmistrza Gminy [...] z 16 czerwca 2015 r. nie stanowi żadnego ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego, o których mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, w tym aktu prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, wiążący w danej jednostce samorządu terytorialnego i zawierający wytyczne działań dla osób podległych służbowo organowi go wydającemu.
Organ nie dokonał oceny pracy kuratora, w tym ilości i charakteru podjętych przez niego czynności w postępowaniu administracyjnym przed organami I i II instancji oraz czasu wymaganego dla dokonania tych czynności.
W związku z powyższym, Sąd zobowiązał organ do określenia wynagrodzenia skarżącego, kierując się § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej oraz uwzględnienia przy tym nakładu pracy kuratora poniesionego w związku z reprezentacją trzech osób- stron postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę ilość dokonanych czynności, ich czasochłonność oraz stopień zawiłości sprawy administracyjnej.
Organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.
a) § 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - przez ich zastosowanie (wskazanie przez sąd, iż mają zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. przy ustaleniu wynagrodzenia dla przedstawiciela dla osoby nieobecnej, w sytuacji gdy z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w/w przepisy nie mają zastosowania);
oraz naruszenie przepisów postępowania (które to uchybienie miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez naruszenie
- b) art. 148 i art. 151 ustawy 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy zasługiwała na oddalenie w całości;
- c) przepisów postępowania (które to uchybienie miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na wydanie wyroku oczywiście naruszającego prawo) - art. 119, 120 ustawy 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy organ nie wyrażał na powyższe zgody, zaś nie istniały okoliczności do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (możność rozpoznania sprawy na rozprawie, brak wystąpienia przesłanki nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie przy zachowaniu zwyczajowych środków - maski, rękawice, brak powyższego zagrożenia, czego potwierdzeniem są liczne rozprawy wyznaczane choćby przez sądy powszechne), co z kolei miało wpływ na to, że organ nie miał możliwości wyeksponowania swoich racji bezpośrednio przed sądem.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Niewątpliwie kuratorowi ustanowionemu dla strony postępowania administracyjnego przysługuje z tytułu pełnionej przez niego funkcji wynagrodzenie. Wynika to zarówno z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, LEX nr 1529036), jak również z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC z 1990 r. Nr 1, poz. 11). Zgodnie z powołaną uchwałą wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 Kodeku rodzinnego i opiekuńczego - dalej: "k.r.i.o.", zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego.
W uchwale tej stwierdzono również, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 k.r.i.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, a jest kuratorem w danym postępowaniu.
O charakterze kuratora decyduje cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Zatem wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że w zakresie ustalenia podstaw wynagrodzenia kuratora w postępowaniu administracyjnym brakuje właściwej regulacji. Podziela jednak przyjęty w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w tego rodzaju sprawie możliwym jest odpowiednie stosowanie przepisów, których treść, cel ustanowienia oraz funkcje uzasadniają wniosek o ich odpowiedniości dla potrzeb ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieobecnej na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. Tego rodzaju przepisy można odnaleźć w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. 2018r. poz. 536; dalej: "rozporządzenie z 2018 roku"), które regulują wynagrodzenie kuratora działającego w podobnym charakterze – zob. wyroki NSA z 2 marca 2023 r. III OSK 7054/21, z 17 stycznia 2024 r. II FSK 165/23, z 12 stycznia 2024 r. II GSK 696/23.
Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), jednak nie mniejszej niż 60 zł.
Z kolei zgodnie z postanowieniami § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 roku wysokość stawek minimalnych wynagrodzenia kuratora ustanowionego w postępowaniu cywilnym określa się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju. Jak stanowi zaś § 1 ust. 3 rozporządzenia wysokość wynagrodzenia w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w kwocie wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej wskazanych stawek minimalnych, jeżeli uzasadnia to nakład pracy kuratora, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do działania w postępowaniu, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, wartość przedmiotu sporu, stopień zawiłości sprawy.
Jak słusznie dostrzegł Sąd pierwszej instancji przepisy rozporządzenia z 2018 roku umożliwiają miarkowanie wynagrodzenia kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym w granicach i na zasadach w nich wskazanych. Na wysokość wynagrodzenia winny wpływać takie czynniki jak nakład pracy kuratora, wartość przedmiotu sporu i stopień zawiłości sprawy, ilość czynności podjętych w sprawie.
W celu ustalenia wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w postępowaniu cywilnym prawodawca w treści § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2018 roku odsyła wprost do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze. Powołany przepis ustanawia umocowanie dla Ministra Sprawiedliwości, do określenia w drodze rozporządzenia, stawek minimalnych za czynności adwokackie. Wydane na podstawie powołanego przepisu rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r. poz. 1800 ze zm. – aktualny na dzień wydania zaskarżonego aktu; dalej: "rozporządzenie z 2015 roku") określa stawki minimalne wynagrodzenia adwokata w poszczególnych kategoriach spraw. Co istotne, rozporządzenie nie wyodrębnia osobnej kategorii spraw administracyjnych.
Z tego względu należy kierować się dyrektywą wyrażoną w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 roku i za wiążące przyjąć stawki dla spraw o najbardziej zbliżonym rodzaju. Przyjęta konkluzja pozwala na potwierdzenie wniosku Sądu pierwszej instancji, iż w realiach niniejszej sprawy, dla określenia wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej, ustanowionego w sprawie administracyjnej mającej za przedmiot wymeldowanie z pobytu stałego zastosowanie powinien mieć § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 2015 roku. Przepis ten określa minimalną stawkę wynagrodzenia adwokata za udział w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym w sprawach innych niż te, w których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, albo decyzja lub postanowienie Urzędu Patentowego. Jest to więc kategoria przedmiotowo najbardziej zbliżona do sprawy, w której ustanowiono kuratora w analizowanej sprawie.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia § 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z 2018 roku oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z 2015 roku. Konsekwencją negatywnej weryfikacji wzmiankowanych zarzutów musiała być odmowa uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 148 i 151 p.p.s.a. Zarzut ten skonstruowano bowiem w formacie następstwa naruszenia powołanych wyżej przepisów rozporządzeń z 2015 i 2018 roku.
Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia przez WSA art. 119, 120 p.p.s.a., art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 1842). Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku w związku z ogłoszeniem siedziby sądu i terenu całego kraju czerwoną strefą zagrożenia epidemiologicznego wynikającego z rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podstawą do takiego procedowania był art.15zzs4 powołanej wyżej ustawy z 2 marca 2020 roku. Zgodnie z jego treścią przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało wydane 30 października 2020 r. i doręczone stronom. Przewodniczący ocenił, że z uwagi na sytuację epidemiczną - zaliczenie całego kraju do tzw. czerwonej strefy - przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych, dlatego rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest uzasadnione.
Działanie Sądu pierwszej instancji było zgodne z prawem, a brak zgody organu na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie wyłączał możliwości skorzystania z trybu przewidzianego w art.15zzs4 powołanej ustawy z 2 marca 2020 roku.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Organ będzie zobowiązany rozstrzygnąć o wynagrodzeniu ustanowionego kuratora z uwzględnieniem wskazań i ocen prawnych sformułowanych przez Sąd pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw.
z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).