Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 62/20, zobowiązał [...] Związek [...] do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z dnia 20 lipca 2020 r. w pkt 1 oraz pkt 2 w zakresie uchwał z protokołami komisji rewizyjnej z roku 2018 i 2019, w terminie 14 dni (pkt I); w pozostałej części skargę oddalił (pkt II); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
Fundacja [...] wnioskiem z dnia 20 lipca 2020 r. zwróciła się do [...] Związku [...] o udostępnienie informacji publicznej polegającej na wglądzie do:
- 1. dokumentacji księgowo-rachunkowej (w tym podatkowej) za lata 2018, 2019 i 2020, w tym wszelkich umów zawieranych przez Związek z członkami jego zarządu oraz z innymi osobami/instytucjami w przypadku powstania jakichkolwiek kosztów po stronie Związku, jako integralnych elementów dokumentacji księgowo-rachunkowej;
- 2. dokumentacji organizacyjnej, tj. uchwał zarządu z protokołami oraz uchwał z protokołami komisji rewizyjnej za lata 2018, 2019 i 2020 r.
W odpowiedzi udzielonej dnia 31 lipca 2020 r. Związek poinformował Fundację, że Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Delegatów planowane jest na 6 września 2020 r. i będzie dotyczyło w głównej mierze sprawozdania finansowego za 2019 r. Podał, że niektóre żądane informacje są ogólnodostępne i zostały opublikowane na stronie internetowej Związku i na stronie A. G. (m.in. protokoły z obrad Zarządu z 2018 r.). Wyjaśnił też, że dokumentację finansową prowadzi osoba prywatna, z którą można skontaktować się przez członka Zarządu na podany numer telefonu. Związek wniósł o ustalenie miejsca i terminu spotkania, gdyż adres, którym posługuje się służy wyłącznie do celów rejestracji i korespondencji i Związek nie ma możliwości trzymania tam dokumentacji.
Następnie, w dniu 2 sierpnia 2020 r. poinformował Fundację, że w związku z wątpliwościami co do zasadności żądania, wniosek przekazano do zaopiniowania w terminie do 7 sierpnia 2020 r., zaś po otrzymaniu odpowiedzi, Związek pisemnie ustosunkuje się do wniosku.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. Fundacja wywiodła skargę na bezczynność Związku.
W odpowiedzi na skargę Związek wniósł o jej oddalenie, ponieważ nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie dysponuje środkami o charakterze publicznym i nie mieści się w kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej u.d.i.p.). Podniósł ponadto, że wskazał miejsce położenia dokumentacji księgowej, a Fundacja nie wskazała terminu i miejsca spotkania w celu udostępnienia, zgodnie z wnioskiem, żądanej dokumentacji.
W piśmie procesowym z dnia 12 września 2020 r. Fundacja stwierdziła m.in., że Związek, w drodze odrębnej umowy, decyduje o rozdysponowaniu środków będących w gestii [...] Federacji Sportu, o czym świadczą uchwały Zarządu: nr 6/2018 z 10.02.2018 r., nr 18/2020 z 06.08.2020 r. i nr 19/2020 z 10.08.2020 r. Federacja otrzymuje z budżetu Województwa dotację na realizację zadań publicznych Samorządu Województwa [...] z zakresu rozwoju kultury fizycznej, z której finansowane są m.in. akcje szkoleniowe młodzików, organizowane przez Związek. Dodała, że Związek w znacznej mierze funkcjonuje dzięki składkom i opłatom ponoszonym przez Członków Związku, z których zdecydowana większość utrzymuje się wyłącznie dzięki funduszom samorządowym, a część z nich podlega bezpośrednio pod instytucje samorządowe. Stwierdziła ponadto, że Związek wykonuje zadania publiczne, między innymi w drodze odrębnej umowy i na zlecenie Federacji - w zakresie: wojewódzkiego szkolenia uzdolnionych zawodników w kategorii młodzik, młodzieżowiec w dyscyplinach objętych ogólnopolskim systemem sportu młodzieżowego; przygotowania i udziału reprezentantów województwa w sportowej rywalizacji organizowanej przez właściwe dla danej dyscypliny związki sportowe w dyscyplinach olimpijskich i w wiodących dyscyplinach nie olimpijskich objętych systemem sportu młodzieżowego oraz ich organizację na terenie województwa [...].
Tym samym Związek mieści się w kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Fundacja zaprzeczyła ponadto, jakoby nie wskazała miejsca i terminu udostępnienia dokumentacji, o którą wnosiła. Podała, że po odebraniu maila, w którym prezes Zarządu informował o braku możliwości udostępnienia informacji pod adresem siedziby, odbył telefoniczną rozmowę z prezesem zarządu Fundacji, w toku której został poinformowany o miejscu i terminie spotkania.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uznał, że skarga jest zasadna.
W sprawie Fundacja domagała się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.d.i.p., do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Związek jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ jest częściowo finansowany ze środków publicznych, tj. środków Województwa [...], które przekazywane są przez [...] Federację Sportu (zob. np. uchwały Związku z: 10 lutego 2018 r., nr 6/2018, 10 sierpnia 2020 r. nr 18/2020 i 6 sierpnia 2002 r. nr 19/2020 r., z których wynika, że niektóre aspekty działalności Związek finansuje ze środków publicznych).
Odnosząc się zaś do zakresu przedmiotowego wniosku z dnia 20 lipca 2020 r., Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art.
6. Powołane przepisy rozumieją szeroko informację publiczną. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", ale nie ulega wątpliwości, że są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej, a więc to sprawy ogółu, a samo pojęcie "sprawy publiczne" koresponduje z pojęciem dobra wspólnego. W ramach informacji o działalności organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowią m.in. kwestie dotyczące wydatkowania środków publicznych będących w gestii takiego podmiotu.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie dysponuje on żądaną informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
Oceniając zasadność skargi WSA w Olsztynie stwierdził, że treść przesłanej Fundacji odpowiedzi pozwala uznać, że wniosek został załatwiony tylko w części dotyczącej pkt. 2 wniosku w zakresie udostępnienia dokumentacji organizacyjnej odnoszącej się do zarządu Związku za lata 2018-2020 i uchwał komisji rewizyjnej za 2020 r. Zostało to zrealizowane przez odesłanie do informacji udostępnionych na wskazanych stronach internetowych. Nie można natomiast uznać za umożliwienie zapoznania się z wnioskowaną informacją w pozostałym zakresie, to jest pkt. 1: dokumentacji księgowo-rachunkowej (w tym podatkowej) za lata 2018, 2019 i 2020, w tym wszelkich umów zawieranych przez Związek z członkami jego zarządu oraz z innymi osobami/instytucjami w przypadku powstania jakichkolwiek kosztów po stronie Związku oraz pkt. 2 w części dotyczącej uchwał z protokołami komisji rewizyjnej za 2020 r. Wprawdzie w piśmie z dnia 31 lipca 2020 r. Zarząd zwrócił się o ustalenie miejsca i terminu spotkania, lecz z treści dalszej korespondencji stron wynika, że Związek doszedł do przekonania o braku podstawy prawnej uzasadniającej żądanie Fundacji.
We wskazanym wyżej zakresie organ pozostaje w bezczynności od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, dlatego WSA w Olsztynie zobowiązał Związek do rozpoznania wniosku we wskazanym zakresie, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Z uwagi na to, że pozostałe pytania Fundacji spotkały się z reakcją organu, skarga została oddalona w pozostałym zakresie (pkt II).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, bezczynność Związku wynika z błędnego przekonania, iż nie jest on podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący.
W dniu 11 stycznia 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył [...] Związek [...], zaskarżając go w części obejmującej pkt I sentencji wyroku w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku w pkt 1., i wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w związku z art. 10 ust. 1 tej ustawy przez wadliwe przyjęcie, że wniosek w zakresie żądania udostępnienia: "dokumentacji księgowo-rachunkowej w tym podatkowej za lata 2018, 2019 i 2020 i w tym wszelkich umów zawieranych przez Związek z członkami jego zarządu oraz z innymi osobami instytucjami (...)" - stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że sąd pierwszej instancji opierając się na "art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p." wskazał, że powołane przepisy rozumieją szeroko informację publiczną, i że w ramach informacji o działalności organów, informację publiczną stanowią m.in. kwestie dotyczące wydatkowania środków publicznych, będących w gestii takiego podmiotu. Z tym poglądem Związek się nie zgadza, mimo że w pozostałym zakresie wyrok odpowiada prawu i zawiera wzorowe uzasadnienie. Problematyka tzw. meta-wniosków (pod którym to pojęciem rozumie się wnioski o zbiór danych, zbiór dokumentów, często o szerokim bądź nawet niedającym się określić, na pierwszy rzut oka zasięgu źródłowym; zwykle też okraszone takimi kwantyfikatorami jak: "wszystkie", "wszelkie", "dokumentacja", "akta") budziła szeroką dyskusję co do realizacji celów u.d.i.p. Rozważania uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. nakreśliły kurs nie tylko co do wiążącej sentencji tejże uchwały, ale także co do wyrażonej w niej oceny prawnej, podnosząc, że "prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.
Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy u.d.i.p. W piśmiennictwie wyrażono przekonanie, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (...). Wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru". Tak więc przyjęcie przez WSA w Olsztynie, że żądanie udostępnienia dokumentacji księgowo-rachunkowej w tym podatkowej za lata 2018, 2019 i 2020 stanowi żądanie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - jest wadliwe; tak samo jak wadliwe jest uznanie, że wniosek w tym zakresie może być załatwiony w oparciu o przepisy u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o odrzucenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji w istocie przesądził, że całość dokumentacji księgowo-rachunkowej za lata 2018-2019 i 2020 stanowi informację publiczną.
Przypomnieć należy, że sprawa ze skargi Fundacji dotyczyła bezczynności Związku w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 20 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawach z zakresu bezczynności lub przewlekłości postępowania sąd administracyjny nie przesądza o samej treści rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, lecz, jak podkreślono to na s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kontroluje prawidłowość działania organu w celu doprowadzenia do wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy prawa.
Nadto w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, kontrola ta obejmuje przede wszystkim kwestię czy organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dokonał czynności materialno-technicznej i odpowiedział na wniosek lub też na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji ewentualnie decyzję o umorzeniu postępowania.
WSA w Olsztynie polemizując z argumentami Związku przedstawionymi w odpowiedzi na skargę (k. 15-16 akt sądowoadministracyjnych) jednoznacznie przesądził, że skarżący kasacyjnie w zakresie w jakim jego działalność jest finansowana ze środków publicznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnia informacji publicznej (s. 4-5 uzasadnienia). Natomiast w zakresie zakresu przedmiotowego wskazał jedynie, że "informację publiczną stanowią m.in. kwestie dotyczące wydatkowania środków publicznych będących w gestii takiego podmiotu" (s. 6 uzasadnienia). Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie określił, że całość dokumentacji księgowo-rachunkowej [...] Związku [...] za lata 2018-2019 i 2020 stanowi informację publiczną. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podniesiono natomiast, że organ nie wykonał obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku Fundacji z dnia 20 lipca 2020 r. ponieważ, mimo że początkowo dopuścił możliwość zapoznania się przez wnioskodawcę z interesującymi go dokumentami - to następnie doszedł do wniosku o braku podstawy prawnej uzasadniającej żądanie Fundacji. Tak więc Sąd pierwszej instancji, wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie, nie stwierdził, że wnioskodawca jest uprawniony do zapanowania się z całością dokumentacji księgowo-rachunkowej Związku.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Fundacji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona i podpisana przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Fundacji.
Ponadto Fundacja, w związku z tą czynnością, nie poniosła kosztów sądowych podlegających zwrotowi na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Skoro Fundacja nie poniosła kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazała, to brak było podstaw do uwzględnienia jej wniosku o zasądzenie tych kosztów.