Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt III SA/Po 47/22, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. A. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w X. (dalej jako "Komendant") z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w X, wskazując na art. 6f i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360), dalej jako "u.o.P.", oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.), dalej jako "Rozporządzenie", obniżył skarżącej dodatek służbowy o 20%, z dniem 30 września 2021 r., do kwoty [...] zł. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca została ukarana dyscyplinarnie i wymierzono jej karę dyscyplinarną nagany.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Komendant Wojewódzki Policji w X. opisaną na wstępie decyzją uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego, ustalił datę obniżenia dodatku służbowego na dzień 8 października 2021 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Uzasadniając wydaną decyzję Komendant wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 2 Rozporządzenia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. W myśl § 9 ust. 5 Rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. W tym zakresie stosuje się odpowiednio przepisy § 8 ust. 5-8 dotyczące dodatku funkcyjnego, z zastrzeżeniem ust. 6 określającego sytuacje, w których cofa się dodatek służbowy.
Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20% do 50% otrzymywanej stawki, w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Bez wątpienia szczególnie uzasadnionym przypadkiem, w rozumieniu przepisu § 9 ust. 5, uzasadniającym obniżenie dodatku służbowego policjantowi jest stwierdzenie naruszenia dyscypliny służbowej, za które wymierzono policjantowi karę dyscyplinarną (§ 8 ust. 8 pkt 1). Komendant ocenił, że z użycia przez ustawodawcę sformułowania "obniża się" wywodzi się obligatoryjny charakter obniżenia dodatku służbowego policjantowi ukaranemu karą dyscyplinarną. Dodał także, że Komendant Miejski Policji w X. zastosował najmniej dolegliwą wartość obniżenia policjantce dodatku służbowego. Zdaniem organu odwoławczego wysokość tego obniżenia jest adekwatna do wymierzonej kary dyscyplinarnej, przy czym przepis nie określa czasookresu na jaki winien być obniżony dodatek, więc jest on obniżony bezterminowo.
Następnie Komendant wskazał, że nietrafny jest zarzut dotyczący obniżenia dodatku służbowego na stałe. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość, zgodnie z § 9 ust. 2 Rozporządzenia, uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Istnieje możliwość późniejszej weryfikacji wysokości dodatku w toku służby, bowiem podwyższenie dodatku może nastąpić w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę (§ 9 ust. 4 Rozporządzenia). Zaznaczono także, że aktualnie, po wniesieniu skargi na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w X. z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], sprawa uznania skarżącej winną naruszenia dyscypliny służbowej i ukarania karą nagany (będąca podstawą rozstrzygnięcia o obniżeniu dodatku służbowego) jest procedowana przez WSA w X. Z uwagi na fakt, iż dotychczas nie wydano prawomocnego wyroku w sprawie uchylenia wspomnianego orzeczenia, ma ono moc wiążącą skarżącą i organ, zatem brak jest podstaw do uchylenia rozkazu personalnego o obniżeniu skarżącej dodatku służbowego.
Odnosząc się do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy wskazał, że konieczność zastosowania tej instytucji wynika z ochrony interesu społecznego, przejawiającego się w tym zakresie w potrzebie niezwłocznego egzekwowania konsekwencji kary nałożonej orzeczeniem dyscyplinarnym, a także racjonalnego wydatkowania środków budżetowych. Z kolei uzasadniając uchylenie decyzji w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego i ustalenia innej daty obniżenia dodatku, organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Na podstawie zaskarżonej decyzji obniżenie dodatku służbowego miało nastąpić z dniem 30 września 2021 r., natomiast decyzję tę (rozkaz personalny) doręczono skarżącej [...] października 2021 r., tj. po dacie, z którą zrodziła skutek prawny i z tego powodu należało ustalić nową datę obniżenia dodatku służbowego, która jest tożsama z dniem doręczenia stronie zaskarżonej odwołaniem decyzji.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę od powyższego rozstrzygnięcia domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie, wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
- I. przepisów prawa materialnego: § 8 ust. 8 pkt 1 i § 9 ust 5 Rozporządzenia poprzez obniżenie dodatku służbowego na stałe, podczas gdy ww. przepisy nie przewidują wprost możliwości stałego obniżenia dodatku służbowego;
- II. przepisów postępowania administracyjnego:
- 1) art. 135 w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji tj. nadanego rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności i niewydanie w tym przedmiocie stosownego aktu, pomimo, że w odwołaniu został zawarty stosowny wniosek;
- 2) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że w okolicznościach sprawy brak było przesłanek warunkujących konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w szczególności nie została spełniona jakakolwiek enumeratywnie wskazana w tym przepisie przesłanka tj. wzgląd na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony;
- 3) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i arbitralną ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
- 4) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i przyjęcie przez organ wyższego rzędu w sposób bezkrytyczny i bez przeprowadzenia postępowania, ustaleń organu niższego rzędu za własne, a także poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny sprawy i zebranego w jej toku materiału dowodowego, przejawiające się w dokonaniu jedynie pozornej, a nie merytorycznej i rzeczywistej kontroli wydanego orzeczenia;
- 5) art. 8 w zw. z art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich faktycznych i istotnych okoliczności sprawy, mające jednoznaczny wpływ na rozstrzygnięcie, jednocześnie prowadząc postępowanie w sposób niebudzący zaufania i naruszający zaufanie strony do władzy publicznej;
- 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym jego zastosowaniu i utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego, pomimo że decyzja ta naruszyła przepisy:
- a) § 8 ust. 8 pkt 1 i § 9 ust 5 Rozporządzenia poprzez obniżenie dodatku służbowego na stałe, podczas gdy ww. przepisy nie przewidują wprost możliwości stałego obniżenia dodatku służbowego;
- b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organu administracji, albowiem skarżąca pozostawała w przekonaniu, iż ewentualne dalsze decyzje w sprawie jej dodatku służbowego podjęte będą po zakończeniu postępowania w związku ze złożoną do WSA w Poznaniu skargą na orzeczenie Komendanta nr [...];
- c) art. 16 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz zasady sądowej kontroli decyzji ostatecznych, a to poprzez wydanie rozkazu personalnego pomimo złożenia do WSA w Poznaniu skargi na orzeczenie Komendanta nr [...];
- d) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że w okolicznościach sprawy brak jest przesłanek warunkujących konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 329), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro w § 9 ust. 5 Rozporządzenia zastrzeżono, że dodatek służbowy podlega obniżeniu w szczególnie uzasadnionych przypadkach, odsyłając przy tym do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 5-8 tego Rozporządzenia, to jest oczywiste, że w sprawach dotyczących dodatku służbowego powyższe unormowanie odnoszące się do odrębnego świadczenia, to jest dodatku funkcyjnego, nie może mieć bezpośredniego zastosowania. Możliwe jest natomiast odpowiednie stosowanie tego unormowania, dzięki odesłaniu. Zawarte w § 9 ust. 5 Rozporządzenia odesłanie do odpowiedniego stosowania jego § 8 ust. 5-8 oznacza, że szczególnie uzasadnionymi przypadkami co do zasady są sytuacje wyszczególnione w tych ostatnio wymienionych przepisach.
Zatem przypadkiem powodującym obniżenie dodatku służbowego będzie naruszenie dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono karę dyscyplinarną.
Sąd meriti podkreślił, że organ był obowiązany zgromadzić materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia przesłanki obniżenia dodatku służbowego, co zostało należycie uczynione. Rzecz bowiem w tym, że decyzja w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego ma charakter związany, gdyż obligatoryjność jego obniżenia była konsekwencją stwierdzenia naruszenia przez skarżącą dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono karę dyscyplinarną. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji – dysponując wiedzą dotyczącą wydania wobec skarżącej orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej – miał uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia o obniżeniu dodatku służbowego, stosownie do regulacji zawartej w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 Rozporządzenia.
Analizując zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, że decydujące znaczenie ma ta okoliczność, że orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w X. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] było prawomocne w administracyjnym toku instancji (art. 135o ust. 1 pkt 2 u.o.P.). Uprawniało to organ do obniżenia dodatku służbowego. Przy czym, ww. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r., III SA/Po 1478/21 jest nieprawomocny, zaś – jak już to zostało napisane - decyzja w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego ma charakter związany. Brak jest z kolei podstawy materialnoprawnej do zwlekania przez organ z wydaniem decyzji o obniżeniu dodatku służbowego aż do zakończenia kontroli sądowoadministracyjnej. Taką podstawą nie mogą być, wskazane w skardze art. 8 i art. 16 k.p.a., a więc normy prawne ogólnych zasad postępowania administracyjnego.
W konsekwencji, skoro skarżąca została ukarana karą dyscyplinarną nagany, a orzeczenie to uzyskało przymiot ostateczności, to organ pierwszej instancji był zobligowany do obniżenia dodatku służbowego. Przy czym organ zastosował najniższy możliwy wymiar, zatem nie sposób przyjąć, że organ dowolnie i arbitralnie ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak to zarzucono w skardze. W ocenie Sądu pierwszej instancji Komendant pozostał w granicach uznania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał także, że wbrew argumentom skargi, bezterminowe obniżenie dodatku służbowego jest zgodne z prawem. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość, w myśl § 9 ust. 2 Rozporządzenia, uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Istnieje możliwość późniejszej weryfikacji wysokości dodatku w toku służby, bowiem podwyższenie dodatku może nastąpić w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę (§ 9 ust. 4 Rozporządzenia). W odniesieniu do zarzutów skargi które dotyczą bezzasadnego – zdaniem pełnomocnika skarżącej – nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności przez organ pierwszej instancji na swoją decyzję, Sąd pierwszej instancji podniósł, że zarzuty dotyczące wykonalności decyzji nieostatecznej nie mogły podważyć decyzji wydanej przez organ wyższego stopnia, która jest decyzją prawomocną.
Innymi słowy, nawet gdyby organ pierwszej instancji nadużył uprawnienia do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności to nie miałoby to żadnego wpływu na ocenę legalności decyzji wydanej przez organ wyższego stopnia.
Sąd pierwszej instancji wskazał także, że podzielił ten argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że konieczność zastosowania instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności wynikała z potrzeby ochrony interesu społecznego, przejawiającego się w tym zakresie w potrzebie niezwłocznego egzekwowania konsekwencji nałożonej kary dyscyplinarnej.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 125 § 1 ust. 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie z urzędu toczącego się w wyniku złożonej skargi postępowania, pomimo konstatacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wydanego w sprawie o powyżej wskazanej sygnaturze, odnośnie funkcjonowania w obrocie prawnym nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wydanego w sprawie o sygn. akt: III SA/Po 1478/21, który to wyrok został zaskarżony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w X., a który orzeka o uchyleniu rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji w X. o ukaraniu dyscyplinarnym, co w sposób istotny wpływa na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej, obniżenie skarżącej kasacyjnie dodatku służbowego bowiem miało bezpośredni związek z faktem ukarania skarżącej kasacyjnie karą dyscyplinarną;
- 2) art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj.:
- a) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i arbitralną ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
- b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich faktycznych i istotnych okoliczności sprawy, mający jednoznaczny wpływ na rozstrzygnięcie, jednocześnie prowadząc postępowanie w sposób niebudzący zaufania i naruszający zaufanie strony do władzy publicznej, arbitralne działania organu pierwszej instancji objawiające się brakiem przeprowadzenia odpowiedniego, rzetelnego postępowania dowodowego i działania organu drugiej instancji, który w uzasadnieniu wydanej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszoinstancyjnego nie dostrzegł uchybienia przepisów prawa w postaci błędnego ich zastosowania, a tym samym powielił jedynie argumentację Komendanta Miejskiego Policji w X., opisując jedynie szerzej zastosowanie w sprawie przepisu prawa administracyjnego materialnego, a przede wszystkim poprzez pominięcie okoliczności, iż A. A. nie zgadzając się z orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] września 2021 roku - złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazując, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary dyscyplinarnej nagany zawierało liczne błędy natury procesowej i uchybienia przepisom prawa materialnego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, jako wydanego w konsekwencji orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia winy skarżącej w zakresie naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzenia kary nagany, a na moment składania niniejszej skargi kasacyjnej, postępowanie zainicjowane w wyniku powyżej wskazanej skargi zakończone zostało nieprawomocnym wnioskiem uwzględniającym ową skargę.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w X., jak również poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w X. (powinno być – Komendanta Miejskiego Policji w X. – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego), zawieszenie przedmiotowego postępowania, zainicjowanego niniejszą skargą kasacyjną, do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w X., sygn. akt WSA w Poznaniu III SA/Po 1478/21, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a Komendant nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w dyspozycji art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jest uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacjom zawartym w P.p.s.a. oraz w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor w skardze kasacyjnej zawarł zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.
Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i n.).
Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).
Co nadto ważne, z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (zob. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 344).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w warstwie opisowej jak i argumentacja mająca uzasadniać ich skuteczność opierają się w istocie na twierdzeniu, że orzeczenie podjęte w postępowaniu dyscyplinarnym, będące przesłanką do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego zostało uchylone wyrokiem Sądu pierwszej instancji (z dnia 5 maja 2022 r.; sygn. akt III SA/Po 1478/21 – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego), a skoro postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie stwierdzenia winy w zakresie naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzenia kary dyscyplinarnej nie zostało prawomocnie zakończone to istniały podstawy do zawieszenia postępowania sądowego w sprawie dotyczącej obniżenia dodatku służbowego.
Mając na uwadze opisaną wyżej istotę sądowej kontroli administracji oraz realia rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], dotycząca obniżenia skarżącej kasacyjnie dodatku służbowego na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 9 ust. 5 i § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.
W przedmiotowej sprawie organ był zatem obowiązany - jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - zgromadzić materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia przesłanki obniżenia dodatku służbowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w sprawie nie naruszono art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił argumentację odnoszącą się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, które mają znaczenie dla zastosowania określonych norm prawa materialnego. Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, obniżenie dodatku służbowego z zastosowaniem najniższego wymiaru (przewidzianego przez § 8 ust. 8 wskazanego wyżej rozporządzenia) nie daje jakichkolwiek podstaw do uznania, że organ Policji dowolnie i arbitralnie ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak i przekroczył granice uznania administracyjnego.
Podkreślenia wymaga, że stosownie do regulacji zawartej w § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych dodatek funkcyjny (a zatem i dodatek służbowy – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) można obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust.
8. W § 8 ust. 8 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia zapisano, że dodatek funkcyjny (a zatem i dodatek służbowy – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. W świetle § 9 ust. 5 zdanie drugie w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 decyzja w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego ma zatem charakter związany, a u jej podstaw w realiach rozpatrywanej sprawy leży wejście do obrotu prawnego orzeczenia naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzonego w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym.
W świetle zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego dotyczących obniżenia dodatku służbowego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wadliwości postępowania sądowego ("art. 125 § 1 ust. 1" P.p.s.a. – winno być art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzez brak zawieszenia postępowania przez Sąd pierwszej instancji, jak i zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Należy po pierwsze zauważyć, że art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie obliguje sądu do zawieszenia postępowania. Zgodnie z tą regulacją sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przez tzw. zagadnienie wstępne, do którego odwołuje się art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której sąd samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu bądź sądu.
Zauważyć nadto należy, że w dacie wydania decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego (17 listopada 2021 r.) w obrocie prawnym nie funkcjonował jeszcze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r.; sygn. akt III SA/Po 1478/21, uwzględniający skargę skarżącej kasacyjnie na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w X. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia winy w zakresie naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzenia kary nagany. Co istotne, orzeczenie to było prawomocne w administracyjnym toku instancji (zgodnie z art. 135o ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji), zatem organ Policji był w pełni uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Podkreślenia wymaga, że w przypadku definitywnego wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia dyscyplinarnego wydanego wobec skarżącej kasacyjnie zaistnieje przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., dająca skarżącej kasacyjnie możliwość wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej obniżenia dodatku służbowego.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności albo przewlekłego działania przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
W związku z tym zasadnym jest podkreślenie, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań lub zaniechań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących dany organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15). W realiach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie z odwołaniem się do naruszenia wskazanej regulacji zakwestionowała bowiem dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę postępowania dowodowego w sprawie dotyczącej obniżenia dodatku służbowego.
W warstwie opisowej tego zarzutu skarżąca kasacyjnie nawiązała również do błędów natury procesowej i uchybień przepisom prawa materialnego względem wydanego orzeczenia dyscyplinarnego, które to kwestie - jak wskazano wyżej - nie mogły odnieść zamierzonego skutku wobec tego, że wykraczają poza zakres przedmiotowy sprawy dotyczącej obniżenia dodatku służbowego.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.