Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 listopada 2020 r. III SAB/Gl 178/20, oddalił skargę D. R. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zespołu Gospodarki Lokalowej i Administracji w [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
D. R. (skarżący) pismem z 7 sierpnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zespołu Gospodarki Lokalowej i Administracji w [...] (dalej: MZGLiA, organ) w przedmiocie realizacji wniosku z 28 lutego 2020r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- 1. udostępnienia kopii wszystkich obowiązujących umów wraz z załącznikami i aneksami o zarządzaniu nieruchomością wspólną zawartymi pomiędzy Gminą [...] - MZGLiA, które były lub są reprezentowane przez zarządy wspólnot mieszkaniowych;
- 2. udostępnienie kopii wszystkich umów posiadających numery według schematu wskazanego we wniosku;
- 3. udostępnienie wszystkich umów wraz z załącznikami, których przedmiotem jest administrowanie nieruchomościami;
- 4. udostępnienie kopii wszystkich faktur jakie zostały wystawione przez uczestnika postępowania w styczniu 2020 roku na podstawie umów wymienionych w pkt 1, 2 i 3.
Jednocześnie wnioskodawca zażądał, aby kopie umów wymienione w pkt 1-3 zostały w odpowiedni sposób zanonimizowane: podpisy, imiona i nazwiska, adres zamieszkania, numery dowodów osobistych wszystkich osób tworzących zarządy wspólnot mieszkaniowych, numer dowodu osobistego Dyrektora MZGLiA.
Pismem z 12 marca 2020 r. organ poinformował, że dokumenty zostaną przesłane w terminie do 28 kwietnia 2020 r. (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jednocześnie wskazał, że ze względu na ilość wytworzonych dokumentów i poniesione w związku z tym koszty, skarżący zostanie obciążony kwotą w wysokości 0,15 zł za każdą stronę; szacunkowa liczba dokumentów wynosi ok. 1600 stron.
Następnie pismem z 18 czerwca 2020 r. organ poinformował, że w załączeniu przesyła wnioskowaną informację publiczną; jednocześnie zwrócił się o podanie danych adresowych niezbędnych do wystawienia noty księgowej za poniesione koszty wykonania kopii i zanonimizowania przesłanych dokumentów.
W dniu 25 czerwca 2020 r. skarżący wezwał Dyrektora MZGLiA do uzupełnienia udostępnionej dokumentacji w części obejmującej zanonimizowane dane, które znajdują się we wszystkich umowach o zarządzanie nieruchomością wspólną i które dotyczą nazwy ulicy i numeru danej wspólnoty mieszkaniowej, jak również w części obejmującej zanonimizowane dane, które znajdują się we wszystkich wystawionych fakturach w polu "Nabywca" i dotyczące kontrahenta - takie jak nazwa wspólnoty mieszkaniowej, adres wspólnoty mieszkaniowej oraz nadany NIP wspólnoty mieszkaniowej, bądź do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w ww. zakresie, a także do uzupełnienia skonkretyzowanej informacji w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej, tj. przedstawienia ostatecznej kwoty oraz sposobu wyliczenia kosztów składających się na tę opłatę.
Pismem z 6 lipca 2020 r. organ wskazał, że wnioskowana informacja została udostępniona 18 czerwca 2020 r. Anonimizacja przesłanych dokumentów została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i orzecznictwem.
Skarżący podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji z 28 lutego 2020 r. nie został zreaiizowany w całości. Dyrektor MZGLiA udostępnił żądane dokumenty, ale dokonał przy tym anonimizacji danych wchodzących w zakres przedmiotowy wniosku, które nie podlegają żadnej z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ochrona prywatności osoby fizycznej, tajemnica przedsiębiorcy), a udostępnienie informacji niepełnej świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego. Nadto skarżący podważył słuszność wyznaczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że po odwieszeniu biegu terminu w postępowaniu w związku z pandemią COVID-19 w piśmie z 18 czerwca 2020 r. przesłane zostały wnioskodawcy kopie dokumentów zgodnie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Z uwagi na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/679, każda informacja, która powoduje lub może powodować identyfikację osoby fizycznej jest traktowana jako informacja zawierająca dane osobowe i podlega szczególnej ochronie. Dane adresowe wspólnot mieszkaniowych mogą w sposób prosty prowadzić do ujawnienia danych osobowych członków wspólnot mieszkaniowych - właścicieli lokali mieszkalnych. Z tego powodu dokonał anonimizacji kopii dokumentów, których udostępnienia domagał się wnioskodawca, a dotyczących danych adresowych wspólnot mieszkaniowych. Wyjaśnił, że anonimizacja danych adresowych wynika wprost z obowiązujących przepisów (art. 5 u.d.i.p.).
Po dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Reason and Dignity of Man Inc. z siedzibą w Lexington, uczestnik postępowania w piśmie procesowym z 16 listopada 2020r. poparł żądania i argumentację strony skarżącej, akcentując brak możliwości uzależnienia udzielenia wnioskowanej informacji od uiszczenia opłaty.
Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 listopada 2020 r. III SAB/Gl 178/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w sprawie niniejszej wniosek strony skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja - jak uznał to organ - miała charakter informacji publicznej. Jednakże z uwagi na jej zakres organ udostępnił wnioskowaną informację, ograniczając jej jawność poprzez zaanonimizowanie danych objętych ochroną - tj. nazwa wspólnoty, nazwa i numer ulicy w umowach o zarządzanie nieruchomością wspólną oraz nazwa wspólnoty, nazwa i numer ulicy obiektu wspólnoty i NIP, które występują w fakturach po prawej stornie dokumentu identyfikujące kontrahenta czyli daną wspólnotę mieszkaniową.
Dokonując wykładni art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP Sąd I instancji zauważył, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Jednakże jeżeli w treści informacji publicznej zawarte są dane umożliwiające proste ustalenie danych osobowych konkretnych osób fizycznych czy osób prawnych, to prawo do informacji publicznej w takim przypadku podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zdaniem Sądu I instancji wymienione we wniosku żądanie udostępnienia dokumentacji dot. umów o zarządzaniu nieruchomością wspólną i administrowaniu nieruchomościami, zawartymi pomiędzy Gminą [...] - MZGLiA a zarządami wspólnot mieszkaniowych oraz faktury z tego tytułu podlegają u.d.i.p. i ten zakres postępowania organu jest bezsporny. Sporem natomiast objęta jest anonimizacja danych osobowych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w celu - jak twierdzi organ - ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa, co zdaniem skarżącego jest nieuzasadnione ponieważ przepis ten nie ma zastosowania do nazw wspólnoty, nazw i numeru ulicy w umowach o zarządzanie nieruchomością wspólną oraz nazw wspólnoty, nazw i numer ulicy obiektu wspólnoty i NIP, które występują w fakturach jako identyfikujące kontrahenta czyli daną wspólnotę mieszkaniową.
Problematyka odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci danych adresowych wspólnoty mieszkaniowej była przedmiotem rozważań m.in. w wyroku z 24 października 2013 r. II SA/Wa 1373/13 (LEX nr 1644049), w którym WSA w Warszawie stwierdził, że udostępnienie takich danych w istocie spowodowałoby ujawnienie danych osobowych osób fizycznych współtworzących wspólnotę mieszkaniową. Podzielając ten pogląd Sąd I instancji wyjaśnił, że konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce oznacza, że już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci, to jednak takie stosowanie prawa prowadzi również do jego nadużycia. Okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być zatem w każdym przypadku oceniane indywidualnie.
Ocena taka powinna uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, a nie tylko samo uprawnienia do uzyskania takiej informacji. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. Żądanie udostępnienia informacji nie może odbywać się z naruszeniem prawa innych podmiotów i temu celowi służy m.in. anonimizacja danych, które spowodowałoby ujawnienie danych osobowych osób fizycznych współtworzących wspólnotę mieszkaniową.
Zatem skoro wnioskodawca uzyskał informację, o którą wnioskował, a zastosowana przez organ anonimizacja dotyczyła jedynie danych, których ujawnienie naruszałoby prywatność poszczególnych osób fizycznych, co zresztą organ obszernie uzasadnił – tym samym zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne.
Ponadto, skoro obsługa wniosku skarżącego wymagała nakładu wykraczającego ponad normalne funkcjonowanie, to organ uprawniony był obciążyć skarżącego dodatkowymi kosztami; w tej sprawie zależało to od ilości stron.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 listopada 2020 r. III SAB/Gl 178/20, wniósł D. R.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez sporządzenie uzasadnienia, którego argumentacja nie dotyczy przedmiotu sprawy, z odwołaniem do przepisu wymagającego wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, mimo że w sprawie taka decyzja nie została wydana;
- 2. art. 134 § 1-2 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice niniejszej sprawy i orzeczenie w zakresie przesłanki ograniczającej prawo do informacji, podczas gdy przedmiotem kontroli WSA w Gliwicach była skarga na bezczynność;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1-2 u.d.i.p. poprzez sporządzenie uzasadnienia, którego argumentacja nie dotyczy przedmiotu sprawy;
- 4. art. 134 § 1-2 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice niniejszej sprawy i orzekanie w zakresie zasadności wyliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy przedmiotem kontroli WSA w Gliwicach była skarga na bezczynność;
- II. prawa materialnego – art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i powoływanie się na nie, gdy przedmiotem skargi była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a więc ocena zasadności anonimizacji jest co najmniej przedwczesna.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Miejskiego Zespołu Gospodarki Lokalowej i Administracji w [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Uczestnik postępowania R[...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w ścisłym związku, musza więc być rozpoznane łącznie.
Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że "Kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej - jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się "przy okazji" udostępniania informacji publicznej" (wyrok NSA z 7.06.2019 r. I OSK 3149/18, LEX nr 2682431). W niniejszej sprawie wnioskodawca (skarżący kasacyjnie) żądając udostępnienia kopii wszystkich obowiązujących umów wraz z załącznikami i aneksami o zarządzaniu nieruchomością wspólną, zawartymi z Gminą [...]- MZGLiA, które były lub są reprezentowane przez zarządy wspólnot mieszkaniowych oraz faktur związanych z tymi umowami, wyraźnie wskazał, że zanonimizowane mają zostać jedynie podpisy, imiona i nazwiska, adres zamieszkania, numery dowodów osobistych wszystkich osób tworzących zarządy wspólnot mieszkaniowych oraz numer dowodu osobistego Dyrektora MZGLiA.
Żądał natomiast podania nazwy ulicy i numeru danej wspólnoty mieszkaniowej, jak również w części obejmującej zanonimizowane dane, które znajdują się we wszystkich wystawionych fakturach w polu "Nabywca" i dotyczące kontrahenta - takie jak nazwa wspólnoty mieszkaniowej, adres wspólnoty mieszkaniowej oraz nadany NIP wspólnoty mieszkaniowej (zob. pismo uzupełniające z 25 czerwca 2020 r.). Zatem w okolicznościach tej sprawy odmowa udzielenia żądanych informacji publicznych wymagała wydania decyzji administracyjnej, bowiem żądanie obejmowało wprost podanie takich informacji.
Jeśli organ uważał, że dostęp do tych ostatnich danych, dotyczących wspólnot mieszkaniowych, podlegał ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), to powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wówczas dopiero możliwa byłaby sądowa kontrola, czy uzasadnione było ograniczenie dostępu do żądanych danych, w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena taka nie była natomiast możliwa, jeśli przedmiotem skargi do Sądu I instancji była bezczynność organu, który nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W powyższej sytuacji wypowiedź Sądu I instancji o konieczności anonimizacji żądanych danych dotyczących wspólnot mieszkaniowych rzeczywiście wykraczała poza granice sprawy wywołanej skargą na bezczynność organu, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). "W postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada skargowości, co oznacza, że sądy administracyjne mogą poddać kontroli określoną aktywność, bądź zaniechanie organów administracyjnych, jedynie na skutek skargi uprawnionego podmiotu. Istotnym w tym kontekście jest przedmiot zaskarżenia wskazany w skardze, którym sąd administracyjny jest związany" (wyrok NSA z 19.05.2022 r. III FSK 4911/21, LEX nr 3356850). Skoro przedmiotem skargi nie była decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydana na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a tylko w drodze takiej decyzji, w okolicznościach tej sprawy, można było ograniczyć dostęp do żądanej informacji publicznej, to Sąd I instancji dokonując oceny prawnej na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyszedł poza granice sprawy wywołanej skargą na bezczynność.
W konsekwencji, uzasadnienie wyroku sporządzone przez Sąd I instancji nie odnosi się w dostateczny sposób do kwestii ustaleń związanych z bezczynnością organu, w tym terminów i kompletności udzielonej informacji, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w tym zakresie zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. "Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (...). Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu" (wyrok NSA z 17.05.2023 r. III OSK 246/22, LEX nr 3570043).
W okolicznościach tej sprawy chodzi o to, że dokonując oceny zachowania organu przez pryzmat art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (z przekroczeniem granic tej sprawy, o czym była mowa wyżej), Sąd I instancji uznał, że organ udzielił kompletnej informacji. Pominięcie oceny wyrażonej na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako dokonanej poza granicami danej sprawy, skutkuje zaś tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje ustaleń niezbędnych do oceny, czy organ pozostawał bezczynny, a jeśli tak, jakie skutki mogą się z tym wiązać.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, który rozpoznając ponownie sprawę powinien zastosować się do ocen prawnych i wytycznych przywołanych wyżej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.