Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 352/20 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej także jako: organ) z dnia 22 listopada 2019 r., nr 171 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej także jako: organ I instancji) z dnia 11 września 2019 r., nr 149/EU-KWP/2019 o odmowie wypłaty L. P. (dalej także jako: skarżący) wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżący pismem z dnia 22 listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wydany w sprawie o sygn. akt K 7/15, zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia 11 września 2019 r., nr 149/EU-KWP/2019, działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji, odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2006-2008. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2008 r. i w chwili zwolnienia ze służby pozostało mu łącznie 117 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.
Wobec powyższego, wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że prawo policjanta zwolnionego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 pkt 2 ustawy o Policji.
Natomiast sposób ustalania jego wysokości określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednak, jak wskazał organ I instancji, w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
W związku z powyższym zdaniem organu I instancji przyjąć należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika" za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak ma to miejsce w innych służbach mundurowych. W ocenie organu I instancji powyższe powoduje, że niezbędna staje się nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty i dopiero takie zdarzenie da możliwość określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy.
Organ I instancji wyjaśnił także, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Tym samym, organ I instancji podkreślił, że orzeczenie tworzy lukę w systemie prawnym, która uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zdaniem organu I instancji z treści omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Jednak wskazane orzeczenie nie ma w ocenie organu I instancji charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym i nie zastępuje ustawodawcy, toteż nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji stwierdził, że norma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania niniejszej decyzji nie może zostać w odniesieniu do skarżącego zrealizowania inaczej niż zostało to wykonane w 2008 roku poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej. Zdaniem organu I instancji dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej.
W dniu 7 października 2019 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji oraz art. 7 k.p.a.
Komendant Główny Policji decyzją z dnia 22 listopada 2019 r., nr 171, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 11 września 2019 r., nr 149/EU-KWP/2019 o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że decyzji organu I instancji nie można uznać za wadliwą, gdyż aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie ma podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Organ dodał jednocześnie, że aktualne odmowne rozpatrzenie żądania skarżącego nie wyklucza ponownego zwrócenia się, już po wejściu w życie regulacji określającej sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu pieniężnego, do właściwego organu o jego wypłatę.
Skarżący w piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 listopada 2019 r., nr 171, wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 66 ust, 2 oraz art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że przy braku szczegółowej regulacji prawnej nie jest możliwe ustalenie czasowego zakresu zastosowania, zmienionej treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, normy prawnej, obejmującej przepis art. 115a ustawy o Policji, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi zdaniem skarżącego do wniosku, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego rodzi skutek o charakterze ex tunc – obejmując swoim zakresem działania również sytuację skarżącego jako funkcjonariusza Policji zwolnionego ze służby przed datą wydania tegoż wyroku, a po dniu wejścia w życie art. 115a ustawy o Policji.
Ponadto, skarżący zarzucił organom błędne uznanie, że przy braku ustawowego określenia wskaźnika niezbędnego dla ustalenia wysokości ekwiwalentu urlopowego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie jest obecnie możliwe zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi w jego ocenie do wniosku, że organ policyjny jest aktualnie kompetentny do ustalenia opisanego wyżej wskaźnika we własnym zakresie, a nadto jest zobowiązany do obliczenia i wypłacenia uzupełniającej ekwiwalent urlopowy kwoty pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 352/20 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 listopada 2019 r., nr 171 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 11 września 2019 r., nr 149/EU-KWP/2019 o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, a w konsekwencji tego, czy w obecnym stanie prawnym (po wyroku Trybunału), przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (np. 1/22, ewentualnie 1/21, który jest stosowany wobec funkcjonariuszy z innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej), można wyliczyć należny ekwiwalent za niewykorzystany urlop, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej – wyliczyć brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zapatrywanie skarżącego, znajdujące poparcie w orzecznictwie sądowym (por. np. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 557/20 oraz WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 94/20), że w stanie prawnym istniejącym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. przy braku nowelizacji art. 115a ustawy o Policji i zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem (co można porównać z pominięciem prawodawczym – por. wyrok TK z 24 września 2001 r., sygn. akt SK 22/01), kierując się uzasadnieniem wyroku Trybunału można wyliczyć kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należny funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby.
Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, oraz art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) i art. 6 k.p.a. wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22 oraz wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17).
Przede wszystkim jednak Sąd I instancji podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok zakresowy, a z takim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, nie orzeka o zgodności (niezgodności) z Konstytucją całego przepisu (jednostki redakcyjnej tekstu prawnego) ale jego fragmentu (części). W pozostałym zakresie przepis nadal obowiązuje, a "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmacyjne) przy stosowaniu prawa" (por. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK [w:] Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wyeliminował z obrotu prawnego (z dniem 6 listopada 2018 r. - data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) art. 115a ustawy o Policji, w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten zachował zaś walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Sąd I instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r. sygn., akt I OSK 557/20 zwrócił uwagę, że "nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę wskaźnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Należy zauważyć, że sposób obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału.
Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia podniósł m. in., że ekwiwalent za niewykorzystany urlop, (substytut urlopu) ustalony z zastosowaniem wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta nie jest rekompensatą ekwiwalentną, ponieważ nie odpowiada wartości tego świadczenia w naturze. Ekwiwalent w języku polskim oznacza "odpowiednik", "równoważnik" oraz "towar, w którym jest wyrażona wartość innego towaru" (zob. np. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 811). Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu przez policjanta zwolnionego ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu.
Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13)
To wszystko w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozwala stwierdzić, że w systemie prawnym w dniu wydania zaskarżonej decyzji istniała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, a zatem skarżący ma prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ będąc obowiązany do wypłacenia tego świadczenia musi zrekonstruować treść tego przepisu w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z wyrokiem Trybunału. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a jak już powiedziano, w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 11 września 2019 r. zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego podlegają uchyleniu. Natomiast organ ponownie orzekając w sprawie powinien mieć jednak na uwadze zmianę stanu prawnego dotyczącego tej sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że zmianie uległ przepis art. 115a w ustawy o Policji w związku z wejściem w życie z dniem 1 października 2020 r. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw i organ rozpoznając wniosek skarżącego powinien również uwzględnić art. 9 ust. 1 tej ustawy zmieniającej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości i oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub oddalenia skargi oraz zasądzenia na rzecz Komendanta Głównego Policji kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez:
- a) uchylenie prawidłowych decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 22 listopada 2019 r., nr 171 i Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 11 września 2019 r., nr 149/EU-KWP/2019, pomimo iż nie naruszały prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji i art. 190 ust. 1 i art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez rzekomo ich błędną wykładnię, gdyż organy dokładnie zastosowały się do treści art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i wypłaciły ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w "części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym;
- b) uchylenie się przez Sąd w ramach obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od wskazania w sposób jednoznaczny wartości mnożnika wyrażonego ułamkiem zwykłym lub dziesiętnym stanowiącego podstawę do wyliczenia należności dochodzonej przez skarżącego, w miejsce dotychczasowej wartości 1/30, a która by w ocenie Sądu spełniała wymogi wynikające z postulatów wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 7/15 dotyczących pojęcia "ekwiwalentności świadczenia", co uniemożliwia wykonanie wyroku i stanowi naruszenie interesu wnoszącego skargę administracyjną;
- c) sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania w sposób niejednoznaczny, tzn. z jednej strony nakazanie organowi wyliczenia ekwiwalentu przy zastosowaniu zasady ekwiwalentności, z drugiej zaś nakazanie uwzględnienia zarówno art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem opierając się na treści art. 9 ust. 1 ustawy jw. organ wyda decyzję o treści takiej samej, jak decyzje uchylone skarżonym wyrokiem;
- d) uchylenie obydwu decyzji organów Policji, o których mowa w pkt a, pomimo iż stwierdzone przez Sąd w wyroku z dnia 21 października 2020 r. uchybienia nie mogły zostać ocenione jako mające wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na brzmienie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w dacie orzekania istotnej zmianie uległ stan prawny sprawy poprzez wejście w dniu 1 października 2020 r. do obrotu prawnego art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., a tym samym udzielenie organowi błędnych i niezgodnych z ww. przepisem wskazań co do dalszego postępowania;
- e) zastąpienie własnych rozważań nad istotą sprawy poglądami zaczerpniętymi z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 oraz zawartych w różnych orzeczeniach sądowych, bez odniesienia się do kwestii dotyczących prawnych możliwości stosowania przez organ wykładni systemowej wyłącznie w oparciu o art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i uznanie, iż istnieje luka prawna, chociaż takowa nie istnieje, w kontekście powinności organu w zakresie art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych;
- f) niewyjaśnienie, dlaczego wyrażona w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 i 8 Konstytucji RP zasada praworządności ma mniejszą moc sprawczą w procesie orzeczniczym, aniżeli postulat wynikający z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- g) niewyjaśnienie na czym polegało uchybienie przepisom postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz jakie to są przepisy, bowiem z odniesienia się do braku możliwości stosowania przez organ art. 6 k.p.a. oraz art. 7 i 8 Konstytucji RP trudno wnioskować o zaistnieniu takiego naruszenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że z treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wydane przez Trybunał Konstytucyjny wyroki mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że nie można ich podważyć w jakimikolwiek trybie oraz że odnoszą się do wszystkich podmiotów stosunków prawnych. Jednak jak podkreślił organ skarżący kasacyjnie, moc obowiązującą, jak i ostateczność wyrok Trybunału posiada wyłącznie w zakresie tego, co było przedmiotem danego rozstrzygnięcia. I tak, w rozpatrywanym przypadku niekonstytucyjnym okazał się fragment przepisu będący ułamkiem, według którego naliczany był ekwiwalent pieniężny. Jeśli zatem usunąć z tego przepisu niekonstytucyjny ułamek 1/30, to otrzymamy przepis w brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Natomiast należność, jaką otrzymał dotychczas skarżący mieści się w ocenie organu skarżącego kasacyjnie w pojęciu "części wysokości miesięcznego uposażenia".
Następnie organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do zastępowania treści norm prawnych sentencją swoich wyroków. W związku z powyższym, zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, niezrozumiałe jest dlaczego Sąd I instancji uznał za stosowne uzupełnić treść normy prawnej art. 115a ustawy o Policji treścią uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wychodząc poza moc wiążącą wyroków Trybunału Konstytucyjnego i tym samym zdaniem organu skarżącego kasacyjnie naruszył art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i jednocześnie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym przez Trybunał Konstytucyjny.
Ponadto, organ skarżący kasacyjnie dodał, że jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie widział potrzebę "uzupełnienia" treści art. 115a ustawy o Policji, to wskazać należy, że przyjął zdaniem Komendanta Głównego Policji wysoce niekonsekwentny pogląd, uchylając się jednocześnie od jednoznacznego wskazania wartości mnożnika wyrażonego ułamkiem zwykłym lub dziesiętnym stanowiącego podstawę do wyliczenia należności dochodzonej przez skarżącego, w miejsce dotychczasowej wartości 1/30, która została usunięta z przepisu przez Trybunał Konstytucyjny.
Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd w uzasadnieniu zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Jest to jeden z istotniejszych elementów uzasadnienia, gdyż w przyszłości rozstrzygnięcie wydane przez organ po ponownym rozpoznaniu sprawy będzie oceniane przez stronę, a w przypadku wniesienia skargi także przez sąd administracyjny, przez pryzmat art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wykonania tych wskazań. Wobec powyższego organ skarżący kasacyjnie zaznaczył jak zasadny jest postulat nie tylko ich jasności, lecz przede wszystkim jednoznaczności. Tymczasem Sąd I instancji uznał, iż wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego są na tyle precyzyjne, że pozwalają na ustalenie organowi zasad ekwiwalentności, jednocześnie uchylając się od wskazania tego z mnożników, który miałby zastawanie w niniejszej sprawie i nakazał organowi "wybrać" dowolny.
Organ skarżący kasacyjnie zauważył także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dacie wyrokowania wiedział już o zmianie przepisów prawa, tj. wejściu w życie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, a mimo to nie odniósł się do tego przepisu, w świetle którego skarżący i tak otrzymałby decyzję o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Organ skarżący kasacyjnie wskazał także, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie zasada praworządności wynikająca z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 Konstytucji RP ma niższą wartość prawną od art. 190 ust. 1 oraz art. 66 ust. 2 ustawy zasadniczej. Tymczasem w ocenie organu skarżącego kasacyjnie, zasada praworządności utrudnia wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem skarżącego, gdyż wymaga istnienia w obrocie prawnym przepisu określającego wprost wysokość współczynnika niezbędnego do wyliczenia należnego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Organ nie może bowiem w sposób dowolny określać praw i obowiązków strony, jak też decydować, który przepis jest lub nie jest pozbawiony przymiotu domniemania konstytucyjności. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że sens zasady praworządności prowadzi do wniosku, że tam, gdzie przepis ustawy musi być precyzyjny, a ma to miejsce w przypadku wydatkowania środków publicznych, tam powyższa zasada dominuje nad prawem do rekonstruowania normy prawnej w oparciu o niejasne i ocenne kryteria.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie jeden zarzut - w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, wytykając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W ramach zarzutu naruszenia ww. przepisów postępowania w skardze kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał na:
- a) "uchylenie prawidłowych decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 22 listopada 2019 r., nr 171 i Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 11 września 2019 r., nr 149/EU-KWP/2019 pomimo, iż nie naruszały prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji i art. 190 ust. 1 i art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez rzekomo ich błędną wykładnię, gdyż organy dokładnie zastosowały się do treści art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i wypłaciły ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w "części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym;
- b) uchylenie się przez Sąd w ramach obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od wskazania w sposób jednoznaczny wartości mnożnika wyrażonego ułamkiem zwykłym lub dziesiętnym stanowiącego podstawę do wyliczenia należności dochodzonej przez skarżącego, w miejsce dotychczasowej wartości 1/30, a która by w ocenie Sądu spełniała wymogi wynikające z postulatów wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 7/15 dotyczących pojęcia "ekwiwalentności świadczenia", co uniemożliwia wykonanie wyroku i stanowi naruszenie interesu wnoszącego skargę administracyjną;
- c) sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania w sposób niejednoznaczny, tzn. z jednej strony nakazanie organowi wyliczenia ekwiwalentu przy zastosowaniu zasady ekwiwalentności, z drugiej zaś nakazanie uwzględnienia zarówno art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem opierając się na treści art. 9 ust. 1 ustawy jw. organ wyda decyzję o treści takiej samej jak decyzje uchylone skarżonym wyrokiem;
- d) uchylenie obydwu decyzji organów Policji, o których mowa w pkt a, pomimo, iż stwierdzone przez Sąd w wyroku z dnia 21 października 2020 r. uchybienia nie mogły zostać ocenione jako mające wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na brzmienie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w dacie orzekania istotnej zmianie uległ stan prawny sprawy poprzez wejście w dniu 1 października 2020 r. do obrotu prawnego art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., a tym samym udzielenie organowi błędnych i niezgodnych z ww. przepisem wskazań co do dalszego postępowania;
- e) zastąpienie własnych rozważań nad istotą sprawy poglądami zaczerpniętymi z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 oraz zawartych w różnych orzeczeniach sądowych, bez odniesienia się do kwestii dotyczących prawnych możliwości stosowania przez organ wykładni systemowej wyłącznie w oparciu o art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i uznanie, iż istnieje luka prawna, chociaż takowa nie istnieje, w kontekście powinności organu w zakresie art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych;
- f) niewyjaśnienie, dlaczego wyrażona w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 i 8 Konstytucji RP zasada praworządności ma mniejszą moc sprawczą w procesie orzeczniczym, aniżeli postulat wynikający z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- g) niewyjaśnienie na czym polegało uchybienie przepisom postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz jakie to są przepisy, bowiem z odniesienia się do braku możliwości stosowania przez organ art. 6 k.p.a. oraz art. 7 i 8 Konstytucji RP trudno wnioskować o zaistnieniu takiego naruszenia".
W związku z treścią powyższego – rozbudowanego - zarzutu, podkreślenia wymaga na wstępie to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołany w zarzucie przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. (w tym w zakresie lit. a i lit. b), stanowiący jednocześnie podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić więc samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Wymaganiu temu nie czyni zadość powołanie się w ramach omawianego zarzutu na art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a".
Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając prawidłowość wydanej w sprawie przez organ decyzji z dnia 22 listopada 2019 r., nr 171, a także poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 11 września 2019 r., nr 149/EU-KWP/2019 o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Ponadto, istotne jest także to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił, bowiem wymogu powiązania, o jakim mowa wyżej, nie spełnia wskazanie w ramach omawianego zarzutu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z rozważaniami omówionymi już powyżej, ale także powiązanie ww. przepisów z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można, tak jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego zasługiwała na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje okazały się nieprawidłowe. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14).
Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej.
Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa, jak już wyjaśniono, wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w taki właśnie sposób autor skargi kasacyjnej próbuje podważyć zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok chociażby w części zarzutu oznaczonego literami a, d, e, f i g, to podkreślić należy, odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących rzekomej niespójności i niejasności wytycznych sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że wskazania co do dalszego postępowania organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, są bezpośrednią logiczną konsekwencją dokonanego przez Sąd I instancji procesu wykładniczego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145), z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, którego to rezultatu wykładni organ skarżący kasacyjnie nie podważył zarzutami naruszenia prawa materialnego.
Wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowy sposób obliczenia wysokości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wyjaśniając na stronie 7 oraz 8 uzasadnienia, że "(...) świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego".
Co więcej, wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej, powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sformułowanych w wyroku wytycznych dla organu na to, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć także na uwadze zmianę stanu prawnego, tj. zmianę art. 115a ustawy o Policji w związku z wejściem w życie w dniu 1 października 2020 r. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610) – zwanej dalej "ustawą nowelizującą" i koniecznością uwzględnienia jej art. 9 ust. 1, nie jest sprzeczne z pozostałymi wywodami Sądu I instancji i nie doprowadzi do konieczności ponownego wydania decyzji odmownej w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym", zaś z 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".
Zgodnie zaś z utrwalonym już stanowiskiem sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1660/23, sygn. akt III OSK 788/23, czy z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1155/22, sygn. akt 689/22), nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wyłączał możliwość stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, a więc także do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
Dlatego też z powyższych przyczyn omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.
Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.