Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 4450/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 25 listopada 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 550/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w B. z 23 września 2019 r. nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w B. (dalej jako: MRM) i nadania jej statutu, na podstawie art. 148 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), stwierdził nieważność § 13 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w B. nr XVII/222/19 z 23 września 2019 r., zaś w pozostałej części oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że Wojewoda Śląski w swojej skardze zarzucił sprzeczność uchwały z art. 5b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r. poz. 1461, dalej: u.s.g.) w związku art. 7 Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wskazał, że § 13 załącznika do uchwały, określający, kto posiada czynne prawo wyborcze w głosowaniu na członków Rady w sposób istotny narusza art. 5b ust. 3 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji, gdyż modyfikuje krąg podmiotowy osób posiadających to prawo, ograniczając czynne prawo wyborcze będących mieszkańcami B. uczniów szkół ponadpodstawowych zlokalizowanych poza B., co narusza zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Ponadto § 20 ust. 8 i 10 załącznika do uchwały, określający tajność wyborów i zasady glosowania jest powiązany z § 13 załącznika do uchwały; głosy oddane przez osoby niebędące mieszkańcami B., a uprawnione do głosowania na podstawie ważnej, opatrzonej aktualną pieczęcią legitymacji szkolnej, są uwzględniane wśród ogólnej liczby głosów otrzymanych przez danego kandydata, zaś wyborca taki może także wnieść pisemny protest przeciwko uchybieniom w zakresie prawidłowości przeprowadzenia wyborów w danej szkole, jeśli mogły one w istotny sposób wpłynąć na ich wyniki (§ 22 ust. 1 załącznika). Wskazano, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej regulacji § 13 załącznika do uchwały, nie dojdzie do prawidłowego uregulowania trybu wyboru członków MRM. Podniesiono, że § 24 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały istotnie narusza art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g., gdyż zgodnie z treścią tego przepisu zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady, zaś przepisem rangi podustawowej przewodniczącemu rady gminy przypisano inne zadania, niż wskazane w ustawie kompetencyjnej.

Podano, że z art. 5b ust. 3 u.s.g. wynika, że organ stanowiący gminy posiada upoważnienie do uregulowania w materii statutowej jedynie kwestii organizacyjnych prowadzących do powołania członków rady i umożliwienia im potem sprawnego funkcjonowania i działania, natomiast regulacja § 1 załącznika do uchwały wskazuje, iż statut określa cel, zadania, zasady, zakres i formy działania, wewnętrzną organizację, zasady współdziałania oraz tryb wyboru członków MRM. Ponadto § 3 ust. 1 załącznika do uchwały wykracza poza delegację z art. 5b ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Miejska nie była uprawniona do określenia siedziby MRM, podobnie jak § 8, § 9, § 10 załącznika do uchwały, gdyż Rada Miejska nie była uprawniona do określenia celów, sposobu ich realizacji oraz zadań MRM. Z treści przepisów ustawy nie wynika także podstawa do powoływania dodatkowego podmiotu - koordynatora, rozumianego jako radnego Rady Miejskiej, wybranego w celu koordynowania współpracy pomiędzy Radą Miejską a MRM (§ 2 pkt 7 załącznika do uchwały) oraz powierzania mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie MRM.

Zasady działania powinny dotyczyć wyłącznie MRM, a nie podmiotów zewnętrznych, tj. radnego rady gmin, który będzie sprawował funkcję opiekuna MRM. Ponadto wskazano, że obowiązki i uprawnienia radnego zostały enumeratywnie uregulowane w art. 24 ust. 1 u.s.g., zaś Rada Miejska przepisem rangi podustawowej nie może radnemu rady gminy przypisywać innych zadań, niż wskazane w ustawie kompetencyjnej. Zdaniem organu nadzoru także regulacja § 30 załącznika do uchwały odnoszącego się do powiadomień, o których mowa w Statucie, w zakresie zwrotu: "lub w każdy inny sposób zwyczajowo przyjęty", narusza art. 2 Konstytucji, gdyż przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości.

WSA stwierdził, że zasadniczym przedmiotem sporu jest ustalenie granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Wskazano, że zdaniem Wojewody zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane. Możliwy jest jednak także drugi pogląd, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie i za tym stanowiskiem opowiedział się WSA. Wskazano, że zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego, która jest chroniona konstytucyjnie. Także Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjętą 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.

Zatem rada gminy, decydując się na utworzenie MRM, korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki i ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że młodzieżowa rada gminy jest jednostką o charakterze konsultacyjnym. Zatem ingerencja organów nadzoru winna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej, a nie wówczas, gdy wypowiada się w kwestiach objętych "milczeniem ustawodawcy".

Odnosząc się do § 13 załącznika do uchwały wskazano, że słusznie organ nadzoru uznał, że przepis ten narusza prawo w sposób istotny. Wskazano, że w świetle art. 1 ust. 1 u.s.g., art. 5b ust. 1 u.s.g. oraz art. 25 Kodeksu cywilnego wszelkie zasady funkcjonowania MRM powinny być adresowane do mieszkańców danej gminy. Tymczasem z § 13 załącznika do uchwały wynika, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w swoim okręgu ma każdy uczeń stacjonarnej szkoły średniej działającej na terenie Miasta, w której przeprowadza się wybory do MRM (wyborca). Zatem Rada Miejska ograniczyła czynne prawo wyborcze do MRM wyłącznie do uczniów szkół ponadpodstawowych z terenu Miasta, podczas gdy prawo to powinni posiadać również uczniowie będący mieszkańcami Miasta, którzy uczęszczają do szkół ponadpodstawowych poza jego terenem, a także rozszerzyła czynne prawa wyborcze przyznając je uczniom szkół ponadpodstawowych z terenu Miasta, niebędących jego mieszkańcami.

WSA uznał za zasadny zarzut skargi, że zapis § 13 załącznika do uchwały narusza zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W związku z tym WSA stwierdził nieważność uchwały w tym zakresie. Natomiast za niezasadne Sąd I instancji uznał pozostałe zarzuty Wojewody. Podano, że zarzut naruszenia § 20 ust. 8 i 10 załącznika do uchwały, dotyczących trybu wyborów, jak i § 22 ust. 1 załącznika, dotyczącego prawa do składania protestów przeciwko uchybieniom w zakresie prawidłowości przeprowadzenia wyborów w danej szkole skarżący organ powiązał z § 13 załącznika do uchwały. Jednakże zdaniem WSA, wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej regulacji § 13 załącznika do uchwały, doprowadzi do prawidłowego uregulowania trybu wyboru członków MRM. WSA nie stwierdził także, aby § 24 ust. 1 załącznika do uchwały, dotyczący zwołania pierwszego posiedzenia MRM i jego prowadzenia przez Przewodniczącego Rady naruszał art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g.

WSA uznał również, że chybiony jest zarzut istotnego naruszenia art. 5b ust. 3, 24 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez zapisy § 2 pkt 7, § 26 ust. 2 i 4 oraz § 27 ust. 4, § 33 ust. 2-4, § 34 załącznika do uchwały. Wskazano, że uregulowanie w statucie MRM zwołania pierwszego zebrania, jego prowadzenie, a także wyznaczenie koordynatora nie jest ingerowaniem w funkcjonowanie MRM, lecz stanowi realizację ustawowego zadania gminy wynikającego z art. 5b ust. 1 u.s.g. W statucie MRM powinny znajdować się postanowienia, które normują zasady współdziałania rady młodzieżowej gminy z organami gminy, a w szczególności z radą gminy, gdyż celem działania gminy winno być przygotowanie członków MRM do przyszłej działalności społecznej w samorządzie terytorialnym.

Nie można zatem czynić zarzutu, że w statucie znalazły się zakwestionowane uregulowania, które faktycznie stanowią uzupełnienie ogólnych założeń wynikających z treści przywołanych przepisów. Wskazano, że pełnienie funkcji koordynatora rady młodzieżowej nie narusza art. 24 u.s.g., albowiem podjęcie funkcji radnego zobowiązuje do aktywnego prowadzenia działalności społecznej zgodnej z celem i charakterem tej funkcji. Za niezasadny WSA uznał także zarzut dotyczący § 1 załącznika do uchwały, gdyż rada gminy - decydując się na utworzenie MRM - korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki i ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów w zakresie charakteru konsultacyjnego tej rady. Z treści art. 5b u.s.g., czy też art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. nie wynika co winno znaleźć się w statucie. Skoro mocą ustawy gmina jest zobowiązana do stworzenia warunków do działania młodzieżowej rady gminy, to oczywistym jest, że w statucie należało określić jej siedzibę, a także cele, sposób ich realizacji oraz zadania.

Od wyroku tego skargi kasacyjne wywiedli: Rada Miejska w B. oraz Wojewoda Śląski.

Rada Miejska zaskarżyła wyrok WSA w części, tj. co do punktu pierwszego wyroku, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 5b ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zapis § 13 załącznika do uchwały Rady Miejskiej narusza zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, gdyż modyfikuje krąg podmiotowy osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady młodzieżowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 5b ust. 3 u.s.g. prowadzi do uznania, iż rada gminy jest kompetentna określić tryb wyboru członków młodzieżowej rady gminy w zakresie wszelkich aspektów tego trybu, a tym samym regulacja zawarta w § 13 załącznika do uchwały Rady Miejskiej nie narusza w sposób istotny delegacji ustawowej.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko WSA co do nieważności § 13 załącznika do uchwały jako naruszającego w sposób istotny art. 5b ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji. Podano, że zgodnie z kompetencją określoną w powołanym przepisie u.s.g. rada gminy może określić tryb wyboru członków młodzieżowej rady w taki sposób, jaki uzna za stosowny, gdyż przepis ustawowy nie zawiera w tym przedmiocie żadnych ograniczeń, ani wytycznych. Zatem Rada ma prawo do uregulowania kwestii ustrojowych młodzieżowej rady gminy z uwzględnieniem jednakże faktu, że jest to jedynie organ konsultacyjny, czego rada gminy nie może zmodyfikować, lecz żaden zapis statutu nie modyfikuje takiej roli tej jednostki.

Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. - art. 91 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wystarczające jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, wskazanej w § 13 załącznika do uchwały, podczas gdy wadliwość ta sprawia, że statut MRM - po unieważnieniu jego § 13 - nie posiada w ogóle określonego przez Radę trybu wyborów członków MRM, co wymaga stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zamiast orzeczonego stwierdzenia jej nieważności w części; wyeliminowanie wymienionego przepisu nie spowoduje bowiem usunięcia naruszenia prawa i nie doprowadzi do pełnej zgodności uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym;
2. - art. 91 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że umocowanie do określenia zasad działania rady obejmuje swym zakresem uprawnienie do określenia zagadnień, wskazanych w § 3 ust. 1, § 8, § 9, § 10 załącznika do uchwały;
3. - art. 91 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołanie koordynatora MRM stanowi pomocowy element działania młodzieżowej rady, podczas gdy organ stanowiący gminy na podstawie art. 5b ust. 3 u.s.g. upoważniony jest do określenia w statucie młodzieżowej rady wyłącznie trybu wyboru jej członków i zasad jej działania, a nie dodatkowych podmiotów zewnętrznych ingerujących w pracę młodzieżowej rady;
4. - art. 91 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 2 i ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołanie koordynatora MRM stanowi realizowanie i wsparcie idei samorządowej podczas, gdy powołanie koordynatora MRM (radnego) oraz powierzenie mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie MRM nie stanowi wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród młodzieży;
5. - art. 91 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że upoważnienie organu stanowiącego gminy do powołania radnego Rady Miasta do instytucji samorządowej, którą jest MRM, wynika wprost z art. 24 u.s.g. podczas, gdy MRM jest wyłącznie podmiotem o charakterze konsultacyjnym, a nie instytucją samorządową, o której mowa w art. 24 ust. 1 u.s.g., co powoduje, że radny Rady Miasta nie może być powołany jako koordynator MRM.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postanowienie zawarte w § 13 załącznika do uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, będące przesłanką do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Wprowadzony tym przepisem model weryfikacji osób legitymowanych czynnie do udziału w głosowaniu w sprawie wyboru kandydatów do MRM jest sprzeczny z prawem i w tym zakresie organ nadzoru zgodził się ze stanowiskiem WSA. Ustalenie to, zdaniem organu nadzoru, wyłączało jednakże możliwość pozostawienia uchwały w okrojonym kształcie w obrocie prawnym. Wadliwość aktu dotyczyła bowiem braku określenia spójnego i kompleksowego trybu wyborów do MRM, rzutującego na legalność statutu w całości, gdyż ordynacja wyborcza uwzględnia udział w wyborach osób, o których mowa w § 13 Statutu. Wyeliminowanie § 13 sprawia, że Statut nie określa kręgu podmiotów uprawnionych do głosowania, a wobec braku ustawowej definicji młodzieży, konieczne jest określenie w Statucie osób, którym przysługuje czynne prawo wyborcze do młodzieżowej rady gminy.

Ponadto unieważnienie § 13 Statutu sprawi, że w wyborach przeprowadzonych w stacjonarnych szkołach średnich na terenie miasta udział będą mogli wziąć wszyscy uczniowie tych szkół posiadający ważną legitymację szkolną - także osoby nie będące mieszkańcami miasta, gdyż ze Statutu nie wynika, że nie mogą oni brać udziału w głosowaniu, co modyfikuje krąg podmiotowy osób posiadających czynne prawo wyborcze, naruszając art. 5b ust. 3 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji. Ordynacja wyborcza nie przewiduje trybu głosowania dla mieszkańców miasta, którzy są uczniami szkół średnich zlokalizowanych poza miastem. Ze Statutu wynika jedynie, że kandydat na radnego uczący się poza miastem obowiązany jest przedstawić Przewodniczącemu Rady rekomendację dyrektora szkoły oraz listę poparcia (§16 ust. 4 Statutu), ale ze statutu nie wynika, czy podpis będzie przez Przewodniczącego Rady Miejskiej traktowany jako ważny, czy tego poparcia mogą udzielić wyłącznie mieszkańcy miasta uczęszczający do tej samej szkoły, czy wszyscy jej uczniowie, a wiec również mieszkańcy innych miast.

Przepis ten nie wyklucza również, by na takiego kandydata głosowali wszyscy chętni uczniowie szkół średnich będący mieszkańcami miasta skoro, zgodnie z § 16 ust. 2 Statutu, okręgiem wyborczym dla uczniów uczących się poza miastem jest obszar miasta. Ze Statutu nie wynika także, czy uczniowie szkół spoza miasta, którzy chcieliby mieć wpływ na skład MRM, mogą udzielić swojego poparcia kandydatowi uczącemu się w mieście. Ponadto tryb wyboru członków MRM, określony w § 20 ust. 8 i 10 Statutu, jest powiązany z § 13 Statutu. Zatem unieważnienie § 13 nie jest równoznaczne z tym, że w wyborach będą mogli wziąć udział wyłącznie uprawnieni uczniowie szkół średnich będący mieszkańcami miasta. Zarzucono, że uchwała zawiera szereg innych postanowień, przekraczających delegację ustawową, a ich pozostawienie w uchwale nie może być uzasadniane samodzielnością gminy. Wskazano, że przepis art. 5b u.s.g. ogranicza kompetencję uchwałodawczą rady gminy do spraw związanych z trybem wyboru członków rady młodzieżowej i zasadami jej działania.

Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zaś zakaz domniemania kompetencji, a normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły. Swoboda działania organu jednostki samorząd terytorialnego w stanowieniu prawa lokalnego podlega takim właśnie ograniczeniom, co jednak nie oznacza naruszenia samodzielności tych jednostek, o której mowa w przepisach Konstytucji RP i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Zasady działania powinny dotyczyć wyłącznie MRM, a nie podmiotów zewnętrznych, tj. radnego rady gminy, który będzie sprawował funkcję opiekuna MRM – koordynatora. Powołanie koordynatora oraz przypisanie mu określonych funkcji nie można zaliczyć do "trybu wyboru członków", ani "zasad działania", wskazanych w art. 5b ust. 3 u.s.g. Nie stanowi to również "realizowania i wsparcia idei samorządowej", o której mowa w art. 5b ust. 2 u.s.g.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie kwestionuje możliwości korzystania przez MRM z pomocy innych podmiotów w sprawach jej dotyczących, ale koordynator MRM nie może być powołany w jej statucie, z prawem do ingerowania w jej działalność. Podniesiono, że nie można także zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że pełnienie funkcji koordynatora rady młodzieżowej nie narusza art. 24 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem radny ma obowiązek udziału w pracach innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Jednak radny - koordynator nie jest członkiem MRM, zaś MRM jest wyłącznie podmiotem o charakterze konsultacyjnym, tworzonym fakultatywnie przez organ stanowiący gminy, a nie "instytucją samorządową".

Ponadto Rada Miasta posiada jedynie kompetencje do określenia zasad działania MRM, a nie podmiotów zewnętrznych. Zakwestionowano § 24 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, wskazując że przepisem rangi podustawowej nie można przewodniczącemu rady gminy przypisywać innych zadań, niż wskazane w ustawie kompetencyjnej. Podniesiono, że WSA dopuścił takie regulacje związane z szeroko pojętym funkcjonowaniem MRM, które nie są wprost wyartykułowane, jako wymagające unormowania, lecz jakie Rada uzna za zasadne i celowe, o ile nie naruszają przepisów bezwzględnie obowiązujących. Chroniona konstytucyjnie samodzielność gminy nie może jednak przesądzać o legalności postanowień, zawartych w załączniku do uchwały, które wykraczają poza delegację z art. 5b ust. 3 u.s.g.

W związku z tym Rada nie była uprawniona do określenia siedziby MRM (§ 3 ust. 1 załącznika do uchwały), a także celów, sposobu ich realizacji oraz zadań MRM (§ 8, § 9, § 10 załącznika do uchwały). Podniesiono, że działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy nie mogą przybrać władczych form działania.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 16 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miejską. W skardze tej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj art. 5b ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zapis § 13 załącznika do uchwały narusza zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, gdyż modyfikuje krąg podmiotowy osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady młodzieżowej, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia przepisu art. 5b ust. 3 u.s.g. prowadzi do uznania, iż rada gminy jest kompetentna określić tryb wyboru członków młodzieżowej rady w zakresie wszelkich aspektów tego trybu.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W związku z tym do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazanie przepisów tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11).

Ponadto niezbędnym elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie, które powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie stawianych zarzutów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

W przedmiotowej skardze kasacyjnej wskazane zostały wprawdzie przepisy, które zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale stanowisko to nie zostało poparte żadną argumentacją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej lakonicznie jedynie odwołano się do treści art. 5b ust. 3 u.s.g., zawierającego kompetencję rady gminy do określenia trybu wyboru członków młodzieżowej rady gminy. Należy jednak zauważyć, że Sąd I instancji, stwierdzając nieważność § 13 załącznika do uchwały jako istotnie naruszającego art. 5b ust. 3 u.sg., odwołał się także do innych przepisów, a mianowicie do art. 1 ust. 1 u.s.g., art. 5b ust. 1 u.s.g. oraz art. 25 Kodeksu cywilnego, wskazując z jakich powodów uznał, że rada nie była upoważniona do ograniczenia czynnego prawa wyborczego w wyborach do MRM uczniów szkół ponadpodstawowych zlokalizowanych poza B. Tego stanowiska Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie podważyła. W związku z tym podniesiony zarzut nie mógł być skuteczny.

Wobec powyższego skarga kasacyjna Rady Miejskiej, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Natomiast na uwzględnienie zasługuje skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione.

Na wstępie należy wskazać, że na dzień podejmowania zaskarżonej do WSA uchwały, art. 5b u.s.g. stanowił: 1. Gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży.

1. 2. Rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny.
2. 3. Rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania.

Dokując interpretacji przywołanych przepisów Sąd I instancji wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, z których wynika, że zakres regulacji statutowej nie jest określony w sposób kazuistyczny, a w związku z tym brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych, tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Zauważyć jednak należy, że poglądy te były wyrażane na tle spraw dotyczących statutu jednostek samorządu terytorialnego oraz jednostek pomocniczych. Art. 5 ust. 1 u.s.g. nie daje żadnych podstaw do uznania, że młodzieżowa rada gminy jest jednostką pomocniczą, gdyż zalicza się do nich sołectwa, dzielnice, osiedla, czy położone na terenie gminy miasto.

Ponadto art. 35 u.s.g., stanowiący podstawę do nadania statutu takiej jednostce zawiera otwarty katalog zagadnień, który może być w statucie regulowany (art. 35 ust. 3 u.s.g.), podczas gdy art. 5b ust. 3 u.s.g. wyraźnie stanowi, że rada gminy nadaje młodzieżowej radzie gminy statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. W związku z tym w przypadku młodzieżowej rady gminy bardziej adekwatne wydają się poglądy wyrażane w sprawach dotyczących gminnej rady seniorów, zwłaszcza że art. 5c (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), zawierający regulację dotyczącą gminnej rady seniorów, był wzorowany na przepisie art. 5b u.s.g. Zarówno bowiem młodzieżowa rada gminy, jak i gminna rada seniorów mają charakter konsultacyjny; także w obydwu wypadkach rada gminy została upoważnienia do nadania radzie statutu określającego tryb wyboru jej członków i zasady działania.

Należy zatem podnieść, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 349/16) wyrażone zostało stanowisko, że "konstrukcja art. 5c daje organowi jednostki samorządu terytorialnego (radzie gminy) prawo do utworzenia gminnej rady seniorów poprzez jej powołanie (ust.

2) oraz nadania jej statutu określającego tryb wyboru członków rady seniorów i zasady działania (ust. 5). Stwierdzono, że w literaturze przedmiotu podkreśla się, że powołanie jest czynnością prawną o charakterze jednostronnym. Materia o utworzeniu rady seniorów powinna więc odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) w zakresie powołania nowego organu. Sformułowanie "tryb wyboru" ma znaczenie techniczne i odnosi się do sposobu, w jaki ma nastąpić wybór określonych kandydatur. W powiązaniu z zasadami działania materia statutowa na gruncie art. 5c ust. 5 u.s.g. obejmuje jedynie kwestie organizacyjne, które prowadzą do powołania członków rad seniorów i umożliwiają sprawne funkcjonowanie tych rad. Przy czym należy zauważyć, że zasady, o których mowa w analizowanym przepisie to nie to samo co zakres działania". W powołanym wyroku NSA wyrażono pogląd, że regulacje dotyczące powołania rady nie mogą dotyczyć takich kwestii jak wskazanie jej celu powołania, określenie jej obszaru oraz zadań albowiem nie mieszczą się w zakresie pojęcia "powołania Rady", a ponadto nie stanowią realizacji upoważnienia ustawowego do nadania statutu określającego tryb wyboru członków rady. Ponadto wskazano, że skoro przepis nie określa kompetencji rady, wskazując jedynie na jej konsultacyjny charakter, to określenie zadań czy celów działania rady zawęża obszar i zakres jej działania, przekraczając zakres upoważnienia ustawowego. Podobnie w wyroku z 29 września 2021 r. (sygn. akt III OSK 413/21) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wskazanie celów rady w uchwale stanowi wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z wykładnią językową, "zasada" działania to ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach (za Słownikiem Języka Polskiego: https://sjp.pwn.pl). Sposób postępowania odnosi się natomiast do procesu realizacji danego działania, a nie do celu, w jakim dane działanie zostaje podjęte. Uregulowanie celów i obszaru działania rady nie wchodzi w zakres znaczeniowy pojęcia "zasad działania". Uprawnienie do doprecyzowania w uchwałach konkretnych celów działania oraz zadań rad nie wynika z braku unormowań określających kompetencje rad. Stanowisko takie jest oparte o niedopuszczalne na gruncie prawa administracyjnego domniemanie kompetencji, w tym przypadku kompetencji rady gminy do uregulowania kwestii, która nie została objęta upoważnieniem ustawowym do wydania uchwały na podstawie art. 5c ust. 5 u.s.g."

Biorąc pod uwagę powyższe wywody należy uznać, że zasadne są zarzuty skarżącego kasacyjnie Wojewody odnośnie do naruszenia art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu że umocowanie rady gminy do określenia zasad działania obejmuje uprawnienie do uregulowania zagadnień określonych w §§ 3 ust. 1, 8, 9, 10 załącznika do uchwały.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie kwestionuje Wojewoda zapisy dotyczące koordynatora MRM. Wprawdzie nie można wykluczyć możliwości powołania osoby lub osób wspomagających działanie młodzieżowej rady gminy, które mogą być określone jako koordynator, skoro rada gminy ma uprawnienie do określenia zasad działania młodzieżowej rady gminy, ale w przedmiotowej uchwale koordynator uzyskał szerokie kompetencje, określone w kwestionowanych przez Wojewodę zapisach § 26 ust. 2 i 4, 27 ust. 4 załącznika do uchwały. Koordynator nie jest członkiem MRM, a związku z tym nie ma podstawy do przyznawania mu uprawnień de facto ingerujących w prace MRM. Jego funkcja winna zatem ograniczać się do wspierania i doradzania MRM, a nie ingerowania w prace MRM.

Niezasadnie natomiast Wojewoda podnosi, że art. 24 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia rady gminy do powołania radnego jako koordynatora MRM. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.g. radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W u.s.g. brak jest definicji pojęcia "instytucji samorządowej". Należy zatem przyjąć, że jest nią taka struktura organizacyjna, która została utworzona celem realizacji samorządowych zadań publicznych. Skoro zaś ustawodawca pozwala na tworzenie młodzieżowych rad gmin celem realizacji zadania publicznego polegającego na wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, a w szczególności wśród młodzieży (art. 5b ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.), to tak utworzona młodzieżowa rada stanowi instytucję samorządową w rozumieniu art. 24 ust. 1 u.s.g.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przez WSA art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wystarczające jest stwierdzenie nieważności § 13 załącznika do uchwały, podczas gdy wadliwość ta sprawia, że statut MRM nie posiada w ogóle określonego trybu wyborów członków rady, co wymaga stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskazać należy, że niewątpliwie powołany art. 5b ust. 3 u.s.g. nakłada na radę gminy obowiązek określenia w statucie trybu wyborów członków młodzieżowej rady gminy. W ramach tej kompetencji rada gminy powinna określić komu przysługuje prawo do wybierania członków młodzieżowej rady gminy (czynne prawo wyborcze).

Zatem jest to istotny element uchwały nadającej statut młodzieżowej radzie gminy. W związku z tym stwierdzając nieważność § 13 załącznika zaskarżonej uchwały w całości, a zatem nie tylko w zakresie ograniczającym prawo wybierania członków MRM do uczniów stacjonarnych szkół średnich działających na terenie Miasta, ale także w zakresie określenia, że prawo to przysługuje uczniom szkół średnich, WSA winno dokonać ustalenia, czy pomimo wyeliminowania przedmiotowego zapisu, uchwała pozwala na określenie, komu przysługuje czynne prawo wyborcze. Przy czym analiza ta nie może ograniczyć się tylko do zapisów §§ 20 ust. 8 i 10 oraz 22 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Ponadto w zaskarżonej uchwale znajdują się inne regulacje, z których można wywodzić – pomimo wyeliminowania § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały – uprawnienie do wzięcia udziału w wyborach do MRM uczniów szkół średnich znajdujących się na terenie miasta, pomimo że nie są jego mieszkańcami – np. § 16 ust. 1 załącznika do uchwały określający okręg wyborczy dla uczniów uczących się na ternie Miasta (bez odmienienia do ich miejsca zamieszkania), czy § 21 załącznika do uchwały przyznający uprawnienie do głosowania na podstawie ważnej legitymacji szkolnej, bez konieczności weryfikacji miejsca zamieszkania głosującego. Zatem także w tym zakresie WSA winno poczynić stosowne ustalenia.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym orzeczeniu i dokona ponownej kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wobec ustawowego zwolnienia skarżącego od kosztów sądowych (art. 100 u.s.g.) na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).