Uzasadnienie
Postanowieniem z 23 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 150/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w przedmiocie wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżący, przebywający w Areszcie Śledczym w S., zwrócił się do Dyrektora Aresztu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego próśb o umożliwienie wykonania kserokopii dokumentów na wezwanie Sądu w sprawach o sygn. akt IV SPP/Wr 72/20, IV DK/Wr 122/20. Sąd pierwszej instancji uznał za niedopuszczalną skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w przedmiocie wydania zaświadczenia, wskazując na brak kognicji sądu administracyjnego. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2021 r., poz. 53 ze zm.) zwanej dalej "k.k.w." skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Na podstawie art. 7 § 1 k.k.w. skazany może zaskarżyć do sądu decyzje organów postępowania wykonawczego wymienionych w art. 2 pkt 3-6 i 10 k.k.w., w tym decyzje dyrektora zakładu karnego, aresztu śledczego, a także dyrektora okręgowego i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej.
Skargę rozpatruje sąd powszechny. Jako że skarga dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń, postępowania Dyrektora AŚ, to sprawa nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną złożył skargę R. S., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia (czynności z zakresu administracji publicznej) powołując się na fakt, iż sprawa nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wobec czego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, "wówczas gdy" w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też skarga R. S. była dopuszczalna i winna zostać rozpoznana.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, bądź w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu ze środków skarbu państwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na podstawie art. 6 § 2 k.k.w. skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Wniosek skarżącego z [...] maja 2020 r. stanowił wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Zatem stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie powinna nastąpić w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Ponieważ organ nie wydał postanowienia w tym trybie, to pozostaje w bezczynności. Jednocześnie kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem niedopuszczalne było odrzucenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie należy rozważyć dwie kwestie. Po pierwsze, czy skarżącemu, przebywającemu w areszcie śledczym, przysługuje prawo składania do organu tego aresztu wniosków o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." w kształcie wynikającym z tej ustawy, czy też kwestia wydania zaświadczenia przez organ postępowania wykonawczego uregulowana jest w tym przypadku przepisami ustawy – Kodeks karny wykonawczy. Po drugie, jak kształtuje się prawo do sądu w sprawie wydania tego zaświadczenia w przypadku jednostki osadzonej w areszcie śledczym.
Odnosząc się do pierwszego pytania, w ocenie NSA brak jest podstaw normatywnych do uznania, iż skazanemu (względnie tymczasowo aresztowanemu) nie przysługuje prawo zwrócenia się do organu postępowania wykonawczego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 k.p.a. Przeciwny wniosek i uznanie, że skazanemu nie przysługiwałoby prawo złożenia takiego wniosku, sprzeczny byłby z bezwzględnie obowiązującym charakterem norm prawnych zawartych w k.p.a. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby na zasadzie lex specialis derogat legi generali przepis szczególny modyfikował zasady i tryb postępowania, także sądowego, w sprawie wydania takiego zaświadczenia w sytuacji, w której wniosek skazanego kierowany jest do organu postępowania wykonawczego w rozumieniu k.k.w. Może to mieć uzasadnienie w specyfice stosunku karnoprawno-wykonawczego, jaki powstaje w związku z umieszczeniem w zakładzie karnym (zob. K. Dąbkiewicz, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, LEX el. 2020, komentarz do art. 1). Na gruncie k.k.w. prawo składania takich wniosków uregulowane jest w art. 6 § 2 i art. 102 pkt 2 tej ustawy.
Nie jest zatem trafne stanowisko zmierzające do uznania, iż osoba pozbawiona wolności nie ma prawa do zastosowania procedury przewidzianej w art. 217 i następnych k.p.a. Skarżącemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. Realizacja tego uprawnienia następuje jednak z uwzględnieniem przepisów szczególnych wynikających ze specyfiki postępowania karnego wykonawczego. Z Kodeksu karnego wykonawczego wprost wynika prawo skazanego do składania wniosków kierowanych do organów postępowania wykonawczego, co oznacza, iż postanowienia k.k.w. stanowią lex specialis w stosunku do przepisów działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń". Postanowienia te mogą nie tylko uszczegóławiać tryb postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, ale także wprowadzać odstępstwa od zasad ogólnych, także w zakresie postępowania skargowego.
Powyższe prowadzi do kluczowego pytania o zasady realizacji prawa do sądu skazanego albo tymczasowo aresztowanego w sprawie bezczynności Dyrektora AŚ. Niewątpliwie samo postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest uproszczonym postępowaniem administracyjnym, zaś w razie bezczynności organu wnioskodawcy przysługuje co do zasady skarga do sądu administracyjnego (A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, LEX el. 2019, komentarz do art. 3, pkt 19 i 56). Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, składanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., zależy jednak od tego, czy w danej sprawie dopuszczalna jest skarga na decyzje, postanowienia albo inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną dopuszczalności skargi na inny rodzaj działalności administracji. Zatem skarga na bezczynność albo przewlekłość nie jest dopuszczalna wówczas, gdy sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na dany akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.
Sytuacja taka występuje w rozpatrywanej sprawie. Jak stanowi art. 7 § 1 i 2 k.k.w. skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skargi rozpoznaje sąd właściwy zgodnie z art.
3. Z kolei w myśl art. 3 k.k.w., ustawodawca powierzył kontrolę sądową w sprawach karno-wykonawczych sądowi, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji (§ 1) oraz sądowi penitencjarnemu (§ 2). Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że kompetencję do rozpatrzenia skargi na bezczynność w sprawie wydania skazanemu zaświadczenia posiada sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Sąd ten rozpatruje bowiem skargi na decyzje wydawane w postępowaniu wykonawczym. Wskazuje na to również art. 1 § 1 k.k.w., wedle którego wykonywanie orzeczeń odbywa się według przepisów niniejszego kodeksu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Sprawa wydania skazanemu zaświadczenia dotyczącego przebiegu wykonywania kary jest sprawą związaną z wykonywaniem orzeczeń, o czym traktuje art. 6 § 2 i art. 102 pkt 10 k.k.w. Żaden przepis nie ogranicza właściwości sądu powszechnego ani też nie przekazuje do właściwości sądu administracyjnego spraw związanych z wykonywaniem orzeczeń. Brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie odmowy wydania przez Dyrektora ZK kserokopii opinii podkreślił NSA w postanowieniu z 25 lutego 2015 r. w sprawie I OZ 131/15, LEX nr 1772023. Wobec właściwości sądu powszechnego brak jest podstaw do uznania, iż naruszone zostaje prawo skarżącego do sądu.
Konstatacji tej nie zmienia brzmienie art. 7 § 1 k.k.w., statuującego prawo skarżącego do zaskarżenia "decyzji" organu postępowania wykonawczego. Decyzja w postępowaniu karnym wykonawczym jest rozumiana szeroko. Np. jak wskazuje K. Postulski, "Znajdujemy natomiast w kodeksie karnym wykonawczym przepisy, z których nie wynika wprost, że wymienione w nich czynności wymagają wydania decyzji, chociaż ich charakter jednoznacznie na to wskazuje, co w konsekwencji powoduje ich zaskarżalność w trybie art. 7 § 1 k.k.w., w sytuacji gdy pozbawiają skazanych niektórych ich uprawnień" (K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, Warszawa 2016, s. 111-112). Potwierdza to analiza orzecznictwa sądów powszechnych, gdzie wskazuje się, że decyzją w znaczeniu art. 7 § 1 k.k.w. jest m.in. nieuwzględnienie wniosku skazanego o wydanie mu kserokopii oceny postępu w resocjalizacji, prognozy kryminologiczno-społecznej lub innego dokumentu sporządzonego przez wychowawcę zakładu karnego, znajdujących się w jego aktach osobowych (postanowienie SA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2012 r. II AKzw 1147/01, LEX nr 1163844).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wolą ustawodawcy kompetencje do sprawowania kontroli działalności organów postępowania wykonawczego przypisano sądom powszechnym, tj.: sądom, które wydały orzeczenie karne w pierwszej instancji (art. 3 § 1 k.k.w.) lub sądom penitencjarnym (art. 3 § 2 k.k.w.). Kontrola ta inicjowana jest przez skazanego (tymczasowo aresztowanego) w drodze skargi wnoszonej w trybie określonym w art. 7 § 3 k.k.w., a w sprawach tych ww. sądy stosują przepisy k.k.w. i k.p.k. (art. 1 § 2 k.k.w.) – postanowienie NSA z 12 grudnia 2008 r. I OSK 746/08, LEX nr 532070. Kodeks karny wykonawczy do sądów właściwych w sprawie skargi na decyzję organu wykonawczego nie zalicza sądów administracyjnych – postanowienie NSA z 27 kwietnia 2016 r. I OZ 393/16, LEX nr 2025694.
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Admnistracyjnego odmowa wydania zaświadczenia skazanemu następuje w drodze decyzji, na którą przysługuje skarga do sądu powszechnego na podstawie art. 7 k.k.w. W istocie z odpowiedzi na skargę wynika, że Dyrektor AŚ odmownie rozpatrzył wniosek skarżącego, o czym skarżący został poinformowany [...] czerwca 2020 r. Uznać należy, że odmowne rozpatrzenie wniosku nastąpiło w drodze decyzji, na którą przysługuje skarga w trybie art. 7 k.k.w., zaś w konsekwencji w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
Z tych względów nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co musiało prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.