Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. 2 sp. k. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na zarządzenie pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] września 2017 r. w przedmiocie obowiązków wynikających z przepisów o ochronie środowiska.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że od 12 lipca 2017 r. do 10 sierpnia 2017 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku przeprowadził kontrolę prowadzonego przez spółkę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...]. Stwierdzone nieprawidłowości zostały udokumentowane protokołem kontroli z 10 sierpnia 2017 r. Protokół został podpisany przez pełnomocnika kontrolowanej spółki bez zastrzeżeń.
Na podstawie kontroli Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku wydał zarządzenie pokontrolne z 15 września 2017 r. Jako podstawę zarządzenia wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 1688). W zarządzeniu pokontrolnym zobowiązano spółkę do:
- 1. uzupełnienia i uszczelnienia obwałowania składowiska na wale od strony północnej;
- 2. podjęcia działań w celu uniemożliwienia przesiąkania odcieków przez prowizoryczny wał od strony północnej;
- 3. podjęcia działań w celu likwidacji zagłębień i zastoisk wody na terenie kwatery.
W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ powołał się na § 4 ust. 1, 5 i 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2013 r., poz. 523) – odnośnie naruszeń z pkt 1 - 2. Natomiast w zakresie naruszenia z pkt 3 organ powołał się na pkt 11 osnowy decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego na działkach nr geod. [...], w miejscowości [...], gm. [...].
Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wniosła spółka.
Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że podstawą zarządzenia pokontrolnego był protokół kontroli z 10 sierpnia 2017 r., który został podpisany przez pełnomocnika kontrolowanej spółki bez zastrzeżeń. Oznacza to, że zarzuty skargi dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych i w konsekwencji wydania zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy nie było żadnych uchybień ze strony spółki, należy uznać za bezzasadne. W wyniku kontroli stwierdzono brak uszczelnienia wału od strony północnej i przesiąkanie odcieków przez wał oraz liczne zagłębienia i zastoiska na terenie kwatery. W kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym zobowiązano spółkę do usunięcia naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli.
W ocenie Sądu I instancji, stanowisko spółki, zgodnie z którym składowisko było przedmiotem wielu kontroli i organy nie kwestionowały prawidłowości wykonania wału od strony północnej, nie jest prawidłowe. Od stycznia 2016 r wobec spółki oraz jej poprzednika prawnego zostały wydane liczne zarządzenia pokontrolne, w których zobowiązywano między innymi do uszczelnienia obwałowania składowiska od strony północnej (zarządzenia pokontrolne z 20 kwietnia 2016 r., z 3 sierpnia 2016 r., z 25 stycznia 2017 r. oraz 7 lipca 2017 r.). Jedynie w odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne z 20 kwietnia 2016 r. spółka zawiadomiła organ o jego realizacji, w tym o wykonaniu uzupełnienia i uszczelnienia obwałowania składowiska na wale od strony północnej. Kolejne kontrole wykazały jednak, że zarządzenie pokontrolne nie zostało wykonane w tym zakresie. W trakcie kontroli przeprowadzonej od 1 czerwca 2017 r. do 6 lipca 2017 r. stwierdzono pogorszenie jakości gleby w stosunku do wartości z prób pobranych rok wcześniej.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przesiąkanie odcieków z zastoisk na długości 15 m wału ziemnego od strony północnej zostało także potwierdzone przez organy nadzoru budowlanego. Decyzją z [...] września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał spółce wykonanie wału od strony kwatery nr 1. Przedsięwzięcie polegało na budowie dwóch kwater do składowania odpadów. W dniu 5 grudnia 2014 r. spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie kwatery nr 1. W zakresie kwatery nr 2 spółka wykonała tylko wykop i przerwała roboty budowlane. W związku z tym, zdaniem organu nadzoru budowlanego, kwatera nr 1 powinna spełniać wszystkie kryteria niezależnego i samodzielnego składowiska, a nie części całego składowiska składającego się z dwóch kwater. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] grudnia 2017 r. Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku.
W ocenie Sądu I instancji, niezasadne jest stanowisko spółki, że zarządzenie pokontrolne jest przedwczesne, ponieważ spółka uprawniona jest do wybudowania drugiej kwatery składowiska i połączenia jej z już wybudowaną kwaterą od strony północnej. Brak prawidłowego obwałowania składowiska od strony północnej stwierdzany jest konsekwentnie od kwietnia 2016 r. Brak obwałowania ma negatywne konwencje dla środowiska w postaci pogorszenia stanu gleby. Spółka oprócz wykopu nie prowadzi żadnych prac budowlanych zmierzających do wybudowania drugiej kwatery. Jak wynika z oświadczenia spółki, stwierdzono nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Oznacza to, że uzupełnienie i uszczelnienie obwałowania składowiska na wale od strony północnej, w tym uniemożliwienie przesiąkania odcieków przez wał od tej strony, powinno być wykonane niezależnie od ewentualnych prac związanych z wybudowaniem drugiej kwatery.
Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu w zakresie zobowiązania spółki do podjęcia działań w celu likwidacji zagłębień i zastoisk wody na terenie kwatery nr 1. W trakcie kontroli stwierdzono liczne zagłębienia i zastoiska wody opadowej. Ustalenia w tym zakresie nie były kwestionowane przez spółkę. W skardze spółka przyznaje, że po obfitych opadach deszczu chwilowo występują zastoiska wody, które wchłaniane są samoczynnie. Z pkt 11 osnowy decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z [...] grudnia 2014 r. wynika, że warstwy izolujące muszą być okresowo kontrolowane i w miarę potrzeby uzupełniane i wyrównywane w celu zapobiegania tworzeniu się zastoisk wody na powierzchniach składowych. Stwierdzone zagłębienia i zastoiska świadczą o tym, że warstwy izolacyjne składowiska nie są w odpowiednim stanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Polegało to na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy wydanie zarządzenia pokontrolnego było niezasadne. Brak jest uchybień, które uzasadniałyby podjęcie działań służących ich wyeliminowaniu.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zarządzenie pokontrolne zostało wydane bezpodstawnie.
Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] września 2017 r. Alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie od organu zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do polemiki z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdził zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane w tej sprawie, że zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń. Sporne jest natomiast, czy na terenie zakładu spółki doszło do naruszeń, które uzasadniały wydanie tego rodzaju zarządzenia pokontrolnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy przedstawiono podstawy faktyczne wydania zarządzenia pokontrolnego, w tym liczne kontrole prowadzone w zakładzie spółki.
Sąd I instancji słusznie wskazał, że brak prawidłowego obwałowania składowiska od strony północnej stwierdzany jest konsekwentnie od kwietnia 2016 r. i ma negatywne skutki dla środowiska w postaci pogorszenia stanu gleby. Skarżąca twierdzi natomiast konsekwentnie, że obwałowanie zostało wykonane prawidłowo oraz zostało naprawione w marcu 2016 r., chociaż nie znajduje to oparcia w aktach sprawy, w tym protokole kontroli poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, które przedstawiciel spółki podpisał bez zastrzeżeń. W wyniku kontroli stwierdzono brak uszczelnienia wału od strony północnej i przesiąkanie odcieków przez wał od tej strony.
Sąd I instancji wyjaśnił również, że uzupełnienie i uszczelnienie obwałowania składowiska na wale od strony północnej, w tym uniemożliwienie przesiąkania odcieków przez wał od tej strony, powinno być wykonane niezależnie od ewentualnych prac związanych z wybudowaniem drugiej kwatery. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane przez organ wyspecjalizowany w zakresie kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, a wojewódzki sąd administracyjny nie był uprawniony do wkraczania w merytoryczne ustalenia przeprowadzonej kontroli.
Oznacza to, że zarzuty naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i na tej podstawie oddalił skargę.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.