Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Gd 109/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 6 lipca 2020 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o udostępnienie informacji publicznej poprzez "określenie podstawy prawnej zatrudnienia z dniem 1 lipca 2020 r. Pani A.Z. na stanowisku Sekretarza Miasta i Gminy S. wraz z podaniem informacji potwierdzających spełnienie przez nią wymogów niezbędnych do pełnienia tej funkcji zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j. t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.) oraz ogłoszeniem o naborze na to stanowisko zamieszczonym na stronie bip.[...] w dniu 14 maja 2020 r.".
W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 17 lipca 2020 r. wskazał, że zawarte we wniosku żądanie nie mieści się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej i nie może zostać rozpatrzone w trybie przewidzianym dla wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący dnia 28 sierpnia 2020 r. zwrócił się do organu z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez "wskazanie i udokumentowanie spełnienia przez Panią A.Z. wymogów niezbędnych do zatrudnienia jej z dniem 1 lipca 2020 r. na stanowisku Sekretarza Miasta i Gminy S. zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j. t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.) oraz ogłoszeniem o naborze na to stanowisko zamieszczonym na stronie bip.[...] w dniu 14 maja 2020 r."
We wniosku wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 2 w/w ustawy na stanowisku sekretarza może być zatrudniona osoba posiadająca co najmniej 4-letni staż pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2 ustawy, w tym co najmniej 2-letni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach lub osoba posiadająca co najmniej 4-letni staż pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, oraz co najmniej 2-letni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w innych jednostkach sektora finansów publicznych.
W odpowiedzi na wniosek skarżącego organ w piśmie z dnia 14 września 2020 r. ponownie poinformował skarżącego, że warunkiem podjęcia decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest uznanie, że żądane informacje mają walor informacji publicznej. Natomiast w niniejszej sprawie organ uznał, że żądania nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej, a tym samym nie ma obowiązku wydawania decyzji odmownej.
Pismem doręczonym do organu dnia 15 października 2020 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu wnosząc o zobowiązanie go do załatwienia wniosków z dnia 6 lipca i 28 sierpnia 2020 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Organowi zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest informacja o sprawach publicznych, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że zamieszczone na stronie bip.[...] uzasadnienie wyboru danej kandydatki na stanowisko sekretarza Burmistrza Miasta i Gminy S. nie odnosi się do formalnych kryteriów określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, natomiast zgodnie z art. 13 ust. 4 w/w ustawy informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Skarżący wskazał również na treść art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym odmowa udzielenia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Na wstępie organ wskazał, że wnioski skarżącego z dni: 6 lipca, 27 lipca i 28 sierpnia 2020 r. odnosiły się do analogicznej informacji dotyczącej wyboru na stanowisko Sekretarza Miasta i Gminy S. Odpowiedzi na wnioski zostały odpowiednio udzielone w dniach: 24 sierpnia oraz 14 września 2020 r. ze wskazaniem, że przedmiotowe informacje nie mają waloru informacji publicznej. Podkreślono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy możliwości załatwienia sprawy w przedmiocie uzyskania informacji – poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno-technicznej, bądź odmowę udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej albo umorzenie postępowania. Dotyczy to jednak tylko sytuacji, gdy żądana informacja ma walor informacji publicznej, w innym przypadku organ zobowiązany jest jedynie do zawiadomienia wnioskodawcy w formie zwykłego pisma, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W przedmiotowej sprawie organ zawiadomił skarżącego o braku charakteru informacji publicznej żądanych informacji w ustawowym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że bezspornie Burmistrz Miasta i Gminy S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem jest to podmiot wykonujący zadania publiczne. Wątpliwość natomiast dotyczyła kwestii, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej. Sąd I instancji uznał, że wnioskowaną informację, którą Sąd określił jako "informacja dotycząca spełnienia przez osobę pełniącą funkcję publiczną wymogów ustawowych" należało zakwalifikować jako informację publiczną. Skoro zatrudnienie na stanowisku sekretarza gminy wymaga spełnienia odpowiednich wymagań, to twierdzenia organu, że informacje na temat stażu pracy, kwalifikacji i uprawnień zawodowych nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać za niezasadne.
Zgodnie bowiem z art. 6 w/w ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o majątku, którym dysponują oraz o majątku publicznym - w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Odwołując się do ustawy o pracownikach samorządowych, Sąd wskazał na fakt, że sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu, który może upoważnić go do wykonywania w jego imieniu zadań w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Sekretarz gminy jest zatem pierwszym urzędnikiem w gminie, bez wątpienia jest to zatem osoba pełniąca funkcję publiczną. Pod pojęciem osoby pełniącej funkcje publiczną należy rozumieć każdego, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które te władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Podkreślone zostało, że konieczne jest posiadanie przez taką osobę określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, chociażby w wąskim zakresie.
Tym samym wniosek skarżącego z dnia 28 sierpnia 2020 r. nie został prawidłowo rozpoznany przez organ. Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem działanie organu wynikało z błędnej oceny prawnej i nie było to działanie celowe, zmierzające do uniemożliwienia uzyskania wnioskowanej informacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy S., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i zwrócenie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciem, że Sąd I instancji stwierdził, że żądanie w zakresie określenia podstawy prawnej działania organu administracji jest informacją publiczną.
W uzasadnieniu skargi organ uznał, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego oraz niewłaściwie zinterpretował przedmiot żądania skarżącego i w efekcie uznał, że żądanie to obejmuje informacje publiczne. W opinii organu nie można uznać, że wszystko co wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi taką informację. Organ wskazał dodatkowo, że żądanie skarżącego dotyczyło wskazania podstawy prawnej działania organu i nie odnosiło się do danych lub dokumentów, które organ posiada, a tym samym należy uznać, że przedmiot wniosku nie mieści się w zakresie informacji publicznej.
Odnosząc się do stanu bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ wskazał na trzy możliwe formy załatwienia wniosku, tj. poprzez udzielenie informacji na wniosek albo odmowę jej udzielenia albo umorzenie postępowania, natomiast gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej jedyną dopuszczalną reakcją jest zawiadomienie wnioskodawcy w formie zwykłego pisma, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Organ uważa, że wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej, więc koniecznym działaniem z jego strony było jedynie poinformowanie o tym stanie wnioskodawcy, co zostało wykonane, a tym samym organ nie pozostaje w stanie bezczynności.
Skarżący złożył w ustawowym terminie odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o jej oddalenie w całości. W odniesieniu do twierdzeń skargi kasacyjnej podkreślił, że organ niezasadnie zarzuca rozstrzygnięciu Sądu I instancji błędną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że żądanie w zakresie określenia podstawy prawnej działania organu administracji jest informacją publiczną, bowiem Sąd I instancji takowej wykładni nie dokonał. Złożona przez skarżącego skarga na bezczynność dotyczyła dwóch wniosków z dni: 6 lipca i 28 sierpnia 2020 r., których treść nie była tożsama, co organ sam zauważył. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. skarżący dążył do uzyskania informacji poprzez "wskazanie i udokumentowanie spełnienia przez Panią A.Z. wymogów niezbędnych do zatrudnienia jej z dniem 1 lipca 2020 r. na stanowisku Sekretarza Miasta i Gminy S. zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j. t. Dz. U, z 2019 r. poz. 1282 ze zm.) oraz ogłoszeniem o naborze na to stanowisko zamieszczonym na stronie bip.[...] w dniu 14 maja 2020 r.".
W treści tego zapytania skarżący nie domagał się wskazania podstawy prawnej, jak twierdzi organ. Uzasadnienie skargi kasacyjnej należy zatem uznać za nieprawdziwe i koncentruje się na zawartym we wniosku z dnia 6 lipca 2020 r. wyrażeniu "podstawa prawna", nie zaś na samej istocie i zakresie przedmiotowym złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "żądanie w zakresie określenia podstawy prawnej działania organu administracji jest informacją publiczną". Niewątpliwie wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych, podczas gdy informacja publiczna jest informacją o faktach (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2021 r., III OSK 2390/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., II SA/Wa 557/21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 września 2017 r., II SAB/Go 52/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 126/17). W realiach niniejszej sprawy nie sposób jednak jednoznacznie ustalić stanowiska Sądu w tym zakresie.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem wniosku skarżącego była "informacja o spełnieniu przez kandydatkę na Sekretarza Miasta i Gminy S. wymogów formalnych wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych" i na tle tak odczytanej treści wniosku przyjął, że "wnioskowaną informację należało zakwalifikować jako informację publiczną", a zwłaszcza nie wyraził poglądu, że "żądanie w zakresie określenia podstawy prawnej działania organu administracji jest informacją publiczną".
Tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ewentualne nieprawidłowości w zakresie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku mogłyby być kwestionowane w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, w tym również w zakresie odkodowania treści złożonego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (na co zwrócono uwagę w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej) – w drodze zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających zastosowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zarzutów takich jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono.
Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.