Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 700/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi
Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] stwierdzające nieważność § 1 pkt 1 w zakresie, w jakim zmienia § 2 uchwały zmienianej w zakresie zwrotu "a w szczególności"; § 1 pkt 1 w zakresie, w jakim zmienia § 2 pkt 10 uchwały zmienianej i § 1 pkt 2 oraz § 1 pkt 8 uchwały - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) zwanej dalej w skrócie u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie zmiany Statutu Środowiskowego Domu Samopomocy w D., w części określonej w:
- - § 1 pkt 1 uchwały w zakresie, w jakim zmienia § 2 uchwały zmienianej w zakresie zwrotu: a w szczególności,
- - § 1 pkt 1 uchwały w zakresie, w jakim zmienia § 2 pkt 10 uchwały zmienianej,
- - § 1 pkt 2 oraz § 1 pkt 8 uchwały, jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz.483 z późn. zm.) w związku z art. 11 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.f.p.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina D., podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą covidową", poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przed upływem terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie;
- 2) art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu poprzez udzielnie rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień;
- 3) art. 91 ust. 1 u.s.g. przez stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 11 marca 2020 r. we wskazanym zakresie, w sytuacji braku istotnego naruszenia prawa.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu nie można zarzucić uchwale Rady Miejskiej w D. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia jej nieważności we wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym zakresie.
Sąd podniósł, że Statut Środowiskowego Domu Samopomocy (dalej także jako Statut ŚDS) jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) uchwalanym przez radę gminy, na podstawie umocowania ustawowego (art. 12 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.), znajdującego zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, ale ŚDS ma formę jednostki budżetowej regulowanej ustawą o finansach publicznych.
Zatem ustawa ta określa minimum regulacji objętej statutem, gdyż w praktyce działalność ŚDS reguluje ustawa o pomocy społecznej i wydane do niej przepisy wykonawcze. Podkreślił, że w Statucie mogą zostać uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej jednostki gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Zaakcentowano, że sporna uchwała stanowi nowelizację uchwały Rady
Miejskiej w D. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej pomocy społecznej pod nazwą Środowiskowy Dom Samopomocy w D. i nadania jednostce Statutu. W kwestionowanym przez Wojewodę § 5 uchwały zawarto wskazanie używanej przez Środowiskowy Dom Samopomocy w D. pieczęci (zawierającej m.in. dane adresowe, telefon i NIP). W ocenie Sądu regulacja ta ma cel porządkowy, a wręcz informacyjny i ułatwiający weryfikację dokumentów wydawanych przez tą jednostkę czy pism informacyjnych kierowanych do innych podmiotów a związanych z jego działalnością, np. wezwania/prośby o wsparcie finansowe czy rzeczowe.
Podobnie oceniono powtórzenie zakresu podmiotowego działalności ŚDS. Z racji adresatów tej pomocy i ich rodzin wprowadzenie nowego brzmienia § 12, które porządkuje i całościowo obejmuje osoby mogące korzystać ze wsparcia i działalności tego konkretnego ŚDS ma również charakter porządkujący i informacyjny. Adresaci tej pomocy nie muszą bowiem szukać informacji w tym zakresie w różnych aktach prawnych, na co wskazuje sam Wojewoda (ustawa i rozporządzenie). Musieliby wiedzieć, gdzie takiej informacji szukać, znaleźć konkretny akt, przeczytać go, zrozumieć i zweryfikować jego treść w kontekście własnej sytuacji faktycznej. Zapoznając się natomiast ze Statutem SDS otrzymują pełną informację o możliwości uzyskania pomocy czy wsparcia dla siebie lub innych osób lub możliwości uzyskania tejże w konkretnym przypadku i stanie faktycznym. Zdaniem Sądu powtórzenie w akcie niższego rzędu zapisów ustawowych zwłaszcza w zakresie uprawnień dla konkretnych osób, wydaje się wręcz zasadne, zwłaszcza że zapisy te nie pozostają w sprzeczności i nie zmieniają in plus ani in minus zapisów ustawowych. Nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa czy zasad techniki prawodawczej zwłaszcza, że te w głównej mierze odnoszą się do tworzenia prawa na poziomie ustawy.
Sąd nie podzielił także argumentacji Wojewody, że nowe brzmienie § 2 Statutu ŚDS wprowadzone w § 2 uchwały nowelizującej, zgodnie z którym ŚDS działa na podstawie przepisów prawa, a w szczególności (...), stanowi istotne naruszenie prawa. Zestawienie sformułowania "w szczególności" z "innych aktów prawnych" nie stanowi naruszenia prawa, bowiem Gmina nie wskazała żadnego aktu prawnego, który w sprawie nie ma zastosowania, część z nich jako oczywistych w obrocie prawnym pominęła (prawo pracy, kodeks cywilny) a części stosownie nie mogła przewidzieć, gdyż nie były jeszcze uchwalone, jak ustawa covidowa, czy nie miały zastosowania bez wprowadzenia stanu epidemii.
Uznając zatem, że skarga Gminy D. zawiera uzasadnione podstawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I) naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w związku z art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., upoważniającej Radę Miejską do wydawania aktu prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie właściwą podstawę prawną do uchwalenia statutu jednostki budżetowej stanowi przepis art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., upoważniający do stanowienia aktów dotyczących organizacji urzędów i instytucji gminnych;
- 2) art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że przyznana gminie samodzielność pozwala na dowolne kształtowanie treści statutu jednostki budżetowej, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie samodzielność ta jest ograniczona w związku z treścią art. 7 i 87 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g.;
- 3) art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że modyfikacja w statucie jednostki budżetowej regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu nie stanowi istotnego naruszenia prawa albowiem przyjęcie w
Statucie ŚDS takich regulacji pełni funkcję informacyjną i porządkową;
- 4) art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz § 4 i § 143 w związku z § 115 i § 118 rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez
Sąd, że zmodyfikowanie w uchwale regulacji aktów wyższego rzędu nie ma żadnego znaczenia i nie stanowi istotnego naruszeniu prawa czy zasad techniki prawodawczej, albowiem te w ocenie Sądu w głównej mierze odnoszą się do tworzenia prawa na poziomie ustawy i na tym poziomie powtarzanie zapisów jednej ustawy w treści drugiej wydaje się niecelowe a nawet mylące, gdyż może wskazywać na jej rozszerzenie lub ograniczenie, czy też odmienną regulację. Błędnie Sąd przy tym przyjął, że w akcie niższej rangi taka obawa nie występuje;
5) art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że nienormatywna regulacja statutu dotycząca używania przez jednostkę budżetową pieczątki o określonej treści nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem ma cel porządkowy, a wręcz informacyjny i ułatwiający weryfikację dokumentów czy pism informacyjnych wydawanych przez tę jednostkę, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie cechą aktu prawa miejscowego jest jego normatywność, wiążąca się z koniecznością zawarcia w nim norm prawnych, a nie przepisów instrukcyjnych, czy techniczno - wykonawczych, a zwłaszcza wypowiedzeń nie mających normatywnego charakteru;
6) art. 11 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 1 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że mimo posłużenia się w uchwale na określenie aktów prawnych wyznaczających zakres przedmiotu działania jednostki zwrotem niedookreślonym: "w szczególności" oraz "innych aktów prawnych" (stwarzającym tym samym przykładowy katalog zadań realizowanych przez jednostkę) uchwała nie narusza prawa;
7) art. 11 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na posłużeniu się przez Sąd, nieznaną językowi prawnemu kategorią prawną: "nie jest zbyt szczęśliwe", co jest pojęciem nieweryfikowalnym i utrudnia kontrolę instancyjną;
8) art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że Gmina nie wskazała żadnego aktu prawnego, który w sprawie nie ma zastosowania, część z nich jako oczywistych w obrocie prawnym pominęła (prawo pracy, kodeks cywilny) a części stosowanie nie mogła przewidzieć, gdyż nie były jeszcze uchwalone, jak ustawa covidowa, czy nie miały zastosowania bez wprowadzenia stanu epidemii - czym w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd dał wyraz o dopuszczalności przesądzania w akcie prawa miejscowego o stosowaniu aktów ustawowych, które obowiązują z mocy prawa, a nie z mocy uchwały.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także zasądzenie od Gminy na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina D. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego
Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wprost wskazała, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Nie ulega wątpliwości, że Środowiskowy Dom Samopomocy w D. utworzony przez Gminę D. jest budżetową jednostką organizacyjną. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy, jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Ustawa o finansach publicznych stanowi zatem, by statut jednostki budżetowej określał co najmniej jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Nie budzi wątpliwości, że wskazany w art. 11 ust. 2 u.f.p.
zakres regulacji statutowej określa jedynie wymagania minimalne, co pozwala na zamieszczenie w statucie także innych treści, o ile dotyczą one bezpośrednio funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, nie naruszają przepisów innych aktów powszechnie obowiązujących i nie obejmują zakresem regulacji objętej regulaminem organizacyjnym, programem działalności danej jednostki i planem jej pracy na każdy rok (§ 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy, Dz. U. z 2020 r., poz. 249, zwanego dalej rozporządzeniem).
Tym samym skoro ustawodawca w delegacji ustawowej do wydania statutów jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego wskazał na przykładowy zakres treści tych statutów, to nie jest zasadnym stanowisko strony skarżącej kasacyjnie zmierzające do wykazania, że każdy przepis statutu danej jednostki organizacyjnej winien mieć wyraźną i odrębną podstawę prawną upoważniającą do takiej regulacji.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przyznana gminie samodzielność pozwala na dowolne kształtowanie treści statutu jednostki budżetowej. Sąd pierwszej instancji formułując takie stanowisko oparł się w istocie na regulacji treści statutu gminy (art. 3 u.s.g.) oraz statutu jednostki pomocniczej gminy (art. 35 ust. 3 u.s.g.). Zakres regulacji statutowej jednostek samorządu terytorialnego (i jednostek pomocniczych gmin) różni się od zakresu regulacji statutów jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Jednak pogląd Sądu pierwszej instancji o znacznej samodzielności w regulacji statutu gminnej jednostki budżetowej nie stanowi w tej sprawie uchybienia uzasadniającego uchylenie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wadą zaskarżonego wyroku było bowiem nieprecyzyjnie wskazanie przez Sąd pierwszej instancji na art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. jako podstawę do uchwalenia zaskarżonej uchwały nowelizującej statut Środowiskowego Domu Samopomocy. Przepis ten stanowi podstawę do uregulowania wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a nie organizacji jednostek organizacyjnych gminy. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był w tym zakresie konsekwentny i jako podstawę do wydania zaskarżonego Statutu wskazał również na art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Tym samym wprawdzie zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. jest zasadny w tym zakresie, w jakim Sąd uznał, że dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. obejmuje wydanie statutu jednostki organizacyjnej gminy, tym niemniej Sąd ten wskazał prawidłowo również art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jako jedną z podstaw do wydania zaskarżonej uchwały.
Nie budzi wątpliwości, że w ocenie Sądu pierwszej instancji kolejną podstawą do wydania zaskarżonej uchwały był art. 11 ust. 2 u.f.p. i dokonana w tym zakresie wykładnia normy prawnej zawartej w tym przepisie była prawidłowa. Zgodnie bowiem z jego treścią jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności.
Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez uznanie, że regulacja statutu obejmująca § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w tym zakresie, w jakim wprowadzania do § 5 Statutu pieczęć używaną przez Środowiskowy Dom Samopomocy nie stanowi istotnego naruszenia prawa, mimo że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie jest to istotne naruszenie prawa polegające na wprowadzeniu do aktu prawa miejscowego treści nienormatywnej.
Błędnym jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie zgodnie z którym akt prawa miejscowego może zawierać jedynie normy prawne powszechnie obowiązujące na obszarze właściwości miejscowej podmiotu go wydającego. Akt prawa miejscowego może zawierać także przepisy nie mające charakteru prawa powszechnie obowiązującego, a cechą kwalifikującą dany akt do kategorii prawa miejscowego jest przede wszystkim to, że taki akt zawiera przynajmniej jedną normę prawną skierowaną do innego adresata niż jednostki i struktury wewnętrzne (administrację) podlegającą podmiotowi wydającemu taki akt. Przy czym Naczelny
Sąd Administracyjny dostrzega i to, że w orzecznictwie sądowym kwestia kwalifikowania statutów jednostek organizacyjnych do kategorii aktów prawa miejscowego lub aktów kierownictwa wewnętrznego jest sporna. Z jednej strony wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym statuty jednostek budżetowych nie stanowią aktów prawa miejscowego, ponieważ nie zawierają norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakładają obowiązków, ani nie przyznają praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Op 324/11, LEX nr 899086; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 21/20, LEX nr 3052025; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 109/16, LEX nr 2027422). Takie stanowisko zajęto także w doktrynie (por. K. Kopyściańska, [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, pod red. Z. Ofiarskiego, wyd.
II, WKP 2020, teza nr 2 do art. 11; M. Wróblewska. [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz prawno-finansowy, pod. red. H. Dzwonkowskiego i G. Gołębiowskiego, Wyd. Sejmowe 2014, komentarz do art. 11. Przeciwny pogląd zakłada, że statut jednostki budżetowej zawierający normy generalne i abstrakcyjne i jest wyrazem władczego działania o charakterze zewnętrznym, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (tak NSA w wyroku z 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2451/12, LEX nr 1270212).
Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje w tej sprawie kwalifikacji Statutu Środowiskowego Domu Samopomocy w D., ponieważ takiego zarzutu nie zawiera skarga kasacyjna, ale przytacza poglądy wskazujące, że już sama kwestia kwalifikowania statutu jednostki budżetowej nie jest jednolicie postrzegana tak w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie. Przy czym sama strona skarżąca kasacyjnie powołując się w skardze kasacyjnej na orzeczenia sądowe przytoczyła wyrok wprost kwalifikujący statuty jednostek budżetowych do kategorii aktów nie będących aktami prawa miejscowego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 110/11, LEX nr 1129377).
Ustalenie w statucie jednostki organizacyjnej wzoru pieczęci tej jednostki nie stanowi wyjścia poza zakres delegacji ustawowej objętej art. 11 ust. 2 u.f.p. Wzór takiej pieczęci ułatwia funkcjonowanie danej jednostki. Tym samym podniesiony zarzut naruszenia § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały jako wydany bez właściwego upoważnienia ustawowego nie jest zasadny. Uregulowanie w Statucie Środowiskowego Domu Samopomocy w D. wzoru pieczęci tej jednostki budżetowej mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 2 u.f.p. oraz nie narusza ani art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g., ani też art. 7 i art. 87 Konstytucji RP.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty objęte w skardze kasacyjnej punktami 6, 7 i 8. Stanowią one podstawę do kwestionowania dokonania wykładni przez Sąd pierwszej instancji w zakresie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały obejmującego § 2 Statutu poprzez wprowadzenie zwrotu "a w szczególności" oraz § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w takim zakresie, w jakim zmienia § 2 pkt 10 Statutu o treści: "innych aktów prawnych".
Zgodnie z § 2 Statutu sprzed nowelizacji dokonanej zaskarżoną uchwałą Środowiskowy Dom Samopomocy działał na podstawie przepisów prawa, a w szczególności: 1) ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 1994 r. Nr 111 poz. 535 z późn. zm.), 2) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), 3) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), 4) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), 5) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 z późn. zm.), 6) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113 poz.759 z późn. zm.), 7) Kodeksu Postępowania Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), 8) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. z 2010 r. Nr 238, poz.1586), 9) niniejszego Statutu, 10) innych aktów prawnych.
Zmiana w tym zakresie Statutu dokonana zaskarżoną uchwałą obejmowała jedynie modyfikację numerów dzienników ustaw, w których opublikowano teksty jednolite ww. ustaw. Okoliczność, że § 2 Statutu zarówno w wersji obowiązującej przed nowelizacją, jak i po nowelizacji jedynie przykładowo wymienia akty prawne, na podstawie których funkcjonuje ta jednostka organizacyjna nie stanowi naruszenia prawa. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że wyliczenie wszystkich aktów prawnych mających zastosowanie do funkcjonowania jednostki budżetowej byłoby trudne do przewidzenia. Naczelnemu Sądowi Administracyjnego znany jest notoryjny fakt znacznej liczby aktów prawa powszechnie obowiązującego, a w tym aktów wykonawczych zmienianych nieraz wielokrotnie w ciągu krótkich okresów czasu. Okoliczność, że w statucie nie wymieniono wszystkich aktów prawnych nie stanowi, że akty prawa nie wymienione w tym przepisie nie będą przestrzeganie przez
Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w D. lub, na co nietrafnie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ta jednostka organizacyjna będzie mogła wykonywać inne zadania niż te, do realizacji których została powołana. Kwestia wyliczenia aktów prawnych w takim statucie nie ma istotniejszego znaczenia, ponieważ nawet brak ich wskazania nie oznacza, że wobec danej jednostki organizacyjnej akty te nie obowiązują lub mogą być przez tę jednostkę nieprzestrzegane. W żadnym przypadku w okolicznościach tej sprawy nie można domniemywać, jak czyni to strona skarżąca kasacyjnie, że przykładowy katalog wymienionych aktów prawnych kreuje także tylko przykładowy katalog zadań realizowanych przez jednostkę. Cele i zadania Środowiskowego Domu Samopomocy w D. zostały w sposób wyczerpujący opisane w § 7 jego Statutu. Tym samym niezasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji w zakresie ww. zarzutu błędnej wykładni art. 11 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 40 ust. 1 ust. 2 pkt 2 u.s.g.
Nie jest zasadnym zarzut, jakoby Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP przyjmując, że treść § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w takim zakresie, w jakim zmienia § 2 Statutu (tzn. poprzez wskazanie, że wyliczenie aktów prawnych na podstawie których działania przedmiotowa jednostka budżetowa ma charakter przykładowy) dopuszcza przesądzenie w akcie prawa miejscowego o stosowaniu aktów ustawowych tylko dlatego, że taka jest treść tej uchwały. Wyraźnie należy stwierdzić, że wyliczenie aktów prawa zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały nie ma żadnego znaczenia przy ocenie, czy akty w tym przepisie wyliczone obowiązują, a te z nich, które tam się nie znalazły, nie obowiązują jednostkę budżetową pod nazwą "Środowiskowy Dom Samopomocy w D.". Wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego obowiązują także ww. jednostkę niezależnie od tego, czy zostały lub nie zostały powołane w jej Statucie.
Trafnie natomiast strona skarżąca kasacyjnie wytknęła w zarzucie Sądowi pierwszej instancji posłużenie się nieznanym językowi prawnemu zwrotem "nie jest zbyt szczęśliwe", dotyczące porównania dwóch innych zwrotów: "a w szczególności" oraz "innych aktów prawnych". Sąd pierwszej instancji powinien dokonywać jednoznacznych ocen posługując się kryterium legalności przy kontroli w tej sprawie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Jednakże wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie użyte przez
Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułowanie " nie jest zbyt szczęśliwe" nie utrudnia w tej sprawie przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Tym samym także i w tym zakresie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP nie jest zasadny.
Nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię § 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały jako modyfikującego w niedopuszczalnym zakresie regulacje zawarte w aktach wyższego rzędu. § 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały wprowadził następującą treść do § 12 Statutu Środowiskowego Domu Samopomocy: Ze świadczeń Środowiskowego Domu Samopomocy mogą korzystać osoby: - przewlekle psychicznie chore oraz wykazujące inne przewlekłe zaburzenia czynności psychicznych z wyłączeniem osób czynnie uzależnionych od środków psychoaktywnych, - z niepełnosprawnością intelektualną, - ze spektrum autyzmu lub niepełnosprawnościami sprzężonymi, - zgodnie ze wskazaniami właściwego lekarza, na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez Prezydenta Miasta D. albo inną osobę przez niego upoważnioną.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie w § 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały poprzez ponowne uregulowanie pojęcia "uczestnika" objętego regulacją § 2 pkt 5 rozporządzenia i to w sposób odmienny od regulacji zawartej w tym rozporządzeniu. Tak sformułowany zarzut nie może doprowadzić do jego uwzględnienia.
§ 2 pkt 5 rozporządzenia reguluje pojęcie uczestnika jako osoby z zaburzeniami psychicznymi przyjętej do środowiskowego domu samopomocy. § 1 pkt 8 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały nie reguluje pojęcia uczestnika, ale określa osoby korzystające ze świadczeń Środowiskowego Domu Samopomocy w D.. Zakres osób mających prawo do korzystania z takich domów został określony nie w § 2 pkt 5 rozporządzenia, ale w § 3 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia. Zarzutu jednak naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia skarga kasacyjna nie zawiera.
Środowiskowy Dom Samopomocy w D. świadczy usługi w zakresie wszystkich typów środowiskowych domów samopomocy (§ 7 ust. 2 i ust. 5 Statutu ŚDS), tym samym doprecyzowanie osób korzystających z tego Domu nie stanowi w tej sprawie istotnego naruszenia prawa. To prawodawca w jednym rozporządzeniu odrębnie uregulował pojęcie "uczestnika" jako osobny przyjętej do środowiskowego domu samopomocy (§ 2 pkt 5 tego rozporządzenia) i odrębnie zakwalifikował osoby z odpowiednimi typami chorób, niepełnosprawnościami lub zaburzeniami do poszczególnych typów takich domów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), przy czym te dwa pojęcia określone w rozporządzeniu nie mają identycznej treści.
Tym samym o ile co do zasady regulowanie tej samej materii w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego mimo istniejącej regulacji w akcie prawa powszechnie obowiązującego stanowi naruszenie prawa, to jednak w takiej sytuacji, gdy dany akt (w tej sprawie rozporządzenie) w sposób niejednolity określa katalog osób mających prawo do korzystania z różnych typów środowiskowych domów samopomocy, to doprecyzowanie tego katalogu w Statucie nie jest istotnym naruszeniem prawa.
Tym samym także i w tym zakresie nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 2 u.f.p. i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP. Skoro ustawodawca określił zakres delegacji do wydania aktu przez organ samorządu terytorialnego w ten sposób, że treść tego aktu ma obejmować w szczególności nazwę, siedzibę i przedmiot działalności jednostki budżetowej, to także dopuszczalnym jest doprecyzowanie kręgu osób mających prawo do korzystania ze świadczeń takiej jednostki, jeżeli inne przepisy w sposób mogący budzić wątpliwości regulują tę materię.
Nie można również podzielić zarzutu strony skarżącej kasacyjnie, jakoby § 1 pkt 8 tiret czwarte in fine zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym ze świadczeń ŚDS mogą korzystać osoby na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez Prezydenta Miasta D. albo inną osobę przez niego upoważnioną, naruszał art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.) oraz § 7 ust. 5 rozporządzenia. Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, natomiast § 7 ust. 5 rozporządzenia wskazuje, że skierowanie do środowiskowego domu samopomocy następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zaskarżony do Sądu pierwszej instancji i podniesiony w skardze kasacyjnej § 1 pkt 8 tiret czwarte in fine zaskarżonej uchwały precyzuje ww. zapisy aktów prawa powszechnie obowiązującego w ten sposób, że określa, że taką decyzję wydaje organ wykonawczy Gminy D. - Prezydent Miasta D.. Tym samym nastąpiło precyzyjne wskazanie organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do konkretnego środowiskowego domu samopomocy.
Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Śląskiego zasądzić na rzecz Gminy D. kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).