Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 158/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku, odrzucił skargę (pkt I); zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi (pkt II).
W uzasadnieniu postanowienia przytoczył treść art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i stwierdził, że kognicja sądów administracyjnych odnosi się jedynie do spraw określonych w w/w przepisach.
Podał, że w niniejszej sprawie W.K. pismem z dnia 1 czerwca 2020 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. o "wyłączenie ZUS O/[...] Wydziału [...]", uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. o "dokonanie kontroli przez Prezesa ZUS w przedmiocie wyliczenia renty rodzinnej W.K. o nr [...] wydanej przez ZUS O/[...] i wyłączenie Departamentu [...] ZUS w przedmiocie przeliczenia rent A.K. [...] i W.K. [...] wydanych przez ZUS O/[...]". W dniu 4 grudnia 2019 r. skarżący skierował ponaglenie, które nie przyniosło oczekiwanych rezultatów – Prezes ZUS nadal nie wydał bowiem rozstrzygnięcia w w/w zakresie.
Skarżący zakwestionował zasadność i prawidłowość prowadzonych postępowań w przedmiocie uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy jego zmarłej żony, jak również w przedmiocie prawidłowości ustalenia renty rodzinnej. Wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezesa ZUS i niezałatwienie sprawy w terminie oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] o przeliczeniu renty A.K. przez ZUS O/[...].
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że postępowania prowadzone przez organ dotyczą uprawnień skarżącego do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, dla których zastrzeżona została właściwość sądów powszechnych na mocy art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej w skrócie "s.u.s.").
Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia lub aktu, czy też dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie procedowania wniosku skarżącego z dnia 23 sierpnia 2019 r., uzupełnionego kolejnymi pismami, dotyczącego uprawnień i wysokości świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych w postaci renty z tytułu niezdolności do pracy oraz renty rodzinnej.
Stosownie do treści art. 83 ust. 1 pkt 4 s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 s.u.s.).
Wobec powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro decyzja w przedmiocie dotyczącym ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to również takiemu wyłączeniu podlega bezczynność w tym przedmiocie. Niniejsza skarga jest tym samym niedopuszczalna, gdyż dotyczy sprawy spoza zakresu właściwości sądu administracyjnego.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.K., reprezentowany przez ustanowionego z urzędu adwokata i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., polegające na niezasadnym odrzuceniu skargi na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 sierpnia 2019 r., poprzez wadliwe uznanie, że bezczynność organu w zakresie postępowania w przedmiocie ustalania prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych nie podlega kognicji sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o wyłączenie organu od rozpoznawania danej sprawy, złożonego w toku prowadzenia przez ZUS, jako jednostki administracji publicznej, postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega kognicji sądów administracyjnych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych, które to koszty nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem działającym w ramach administracji publicznej, uprawnionym do prowadzenia spraw z zakresu administracji publicznej i innych spraw powierzonych w ustawach szczególnych, a kontrola takiego działania podlega kompetencjom orzeczniczym sądów administracyjnych. Powyższej konstatacji nie zmienia treść art. 83 ust. 2 s.u.s., gdyż do momentu wydania decyzji w sprawie postępowanie prowadzone przed ZUS jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów K.p.a. Skutki przestrzegania i nieprzestrzegania przez organ terminów załatwienia sprawy lub rozpoznania określonych wniosków złożonych w toku tego postępowania podlegają zatem kognicji sądów administracyjnych.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Ponadto oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Ustosunkowując się do zarzutu podanego w skardze kasacyjnej stwierdził, że jest on niezasadny, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli został sprecyzowany w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona przez W.K. bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. o "wyłączenie ZUS O/[...] Wydziału [...]", uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. o "dokonanie kontroli przez Prezesa ZUS w przedmiocie wyliczenia renty rodzinnej W.K. o nr [...] wydanej przez ZUS O/[...] i wyłączenie Departamentu [...] ZUS w przedmiocie przeliczenia rent A.K. [...] i W.K. [...] wydanych przez ZUS O/[...]" – nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do określenia, czy sąd administracyjny jest uprawniony do kontrolowania postępowania prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych – dotyczącego świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Wniosek W.K. z dnia [...] sierpnia 2019 r. i uzupełniający go wniosek z dnia [...] września 2019 r. dotyczą bowiem postępowania, którego przedmiotem jest renta z tytułu niezdolności do pracy oraz renta rodzinna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm., dalej w skrócie "K.p.c."), sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do treści art. 2 K.p.c., powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. W świetle art. 177 Konstytucji RP, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, natomiast zgodnie z art. 184 zd. pierwsze Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie.
Katalog spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętych właściwością sądów powszechnych, określają przepisy art. 476 § 2 i 3 K.p.c., które wskazują, że są to sprawy dotyczące m.in. ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także innych świadczeń w sprawach, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, a także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, oraz sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Analogiczne unormowanie zawiera również art. 180 § 2 K.p.a., stanowiący, że przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne.
Z powyższymi przepisami proceduralnymi koresponduje art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej w skrócie "s.u.s."), stanowiący, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:
- 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych;
1a) ustalania płatnika składek;
- 2) przebiegu ubezpieczeń;
- 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek;
- 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych
- 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Zgodnie z art. 83 ust. 2 i 3 s.u.s., od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia.
Powołany przepis ustanawia podstawową zasadę, że weryfikacja decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych jest dokonywana przez sąd powszechny, który rozpoznaje wniesione w tym zakresie odwołania. Wyjątek od powyższej zasady określa art. 83 ust. 4 s.u.s., zgodnie z którym odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru. Oznacza to, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczących przyznania lub odmowy przyznania świadczeń w drodze wyjątku oraz w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyłączona jest właściwość sądów powszechnych, a w konsekwencji tylko tak określony przedmiot spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega kognicji sądów administracyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis art. 83 s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 P.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie każda zatem sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w świetle którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne.
W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku W.K. z dnia [...] sierpnia 2019 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. – jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, w której sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia został wyłączony. Powyższe stwierdzenie uzasadniało odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w tym przedmiocie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów jest nietrafny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.
Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.