Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt: II SAB/Go 241/20 oddalił skargę J.K. na bezczynność Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala im. Z. R. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. J.K. zwrócił się do Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala im. Z. R. w S. sp. z o.o. z siedzibą w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
- 1. Wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagród itp. Prezesa Zarządu NZOZ Szpitala im. Z.R. sp. z o.o. w S. w 2018 r. oraz od 1 stycznia do 30 stycznia 2019 r. - w rozbiciu na poszczególne miesiące;
- 2. Wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagród itp. Rady Nadzorczej NZOZ Szpitala im. Z.R. sp. z o.o. w S. w 2018 r. oraz od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r. - w rozbiciu na poszczególne miesiące i członków;
- 3. Wysokości nagród przyznanych pracownikom NZOZ Szpitala im. Z.R. sp. z o.o. w S. w 2018 r. i od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r.;
- 4. Sprawozdania finansowego z poświadczeniem złożenia do Urzędu Skarbowego za 2018 r. NZOZ Szpitala im. Z.R. sp. z o.o. w S. - (Sprawozdanie Zarządu z działalności spółki, bilans, rachunek zysków i strat jak również uchwał dotyczących podziału zysków lub pokrycia strat).
Odpowiadając na wniosek organ pismem z dnia 1 października 2019 r. udzielił skarżącemu wnioskowanej w punkcie 4 przedmiotowego wniosku informacji publicznej przesyłając, zgodnie z żądaniem wniosku, skany przedmiotowych dokumentów na wskazany przez skarżącego adres e-mail. Natomiast decyzją z dnia [..] października 2019 r., nr [..] organ odmówił udzielenia wnioskowanej w sprawie informacji publicznej - w zakresie, w jakim nie została udzielona ona na dzień wydania decyzji - tj. w zakresie punktów 1, 2, 3 wniosku.
Na tę decyzję J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 812/19, uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organ pismem z dnia 12 marca 2020 r. udzielił informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku, natomiast decyzją z dnia [..] marca 2020 r., nr [..], odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, w odniesieniu do żądania punktów 1 i 2 wniosku.
Na tę decyzję J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim., który wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Go 207/20, uchylił zaskarżoną decyzję.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pismem z dnia 22 lipca 2020 r. udzielił J.K. informacji w zakresie żądań pkt 1 i 2, jednak bez podania imion i nazwisk osób sprawujących funkcje określone w treści żądań pkt 1 i 2 przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Pismem z dnia 29 lipca 2020 r. J.K. zwrócił się do organu z wezwaniem do wydania decyzji odmownej w zakresie przeprowadzonej anonimizacji.
Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. organ poinformował skarżącego, że jego pismo z dnia 29 lipca 2020 r. zostało potraktowane jako kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej o treści zbieżnej z pkt 1 i 2 wniosku strony z dnia 12 sierpnia 2019 r., różniąc się tym, że dotyczy wniosku o udzielenie informacji o charakterze spersonalizowanym. Tym samym udzielając pismem z dnia 22 lipca 2020 r. wnioskowanej informacji publicznej w ogóle nie zaistniała sytuacja jakiejkolwiek anonimizacji danych. Wobec powyższego organ uznał, że nie było potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w zakresie anonimizacji.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę treść wniosku strony z dnia 29 lipca 2020 r. (spersonalizowany charakter informacji publicznej) oraz zalecenia wyroku Sądu z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt: II SA/Go 207/20 rozpoznał wniosek i udzielił J.K. spersonalizowanej informacji publicznej w zakresie punktu 1 wniosku z 12 sierpnia 2019 r.
Pismem z dnia 22 sierpnia 2020 r. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala im. Z.R. w S. sp. z o.o. w S., domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku bądź do wydania decyzji odmownej w sprawie, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zauważył, że organ pismem z dnia 22 lipca 2020 r. a następnie pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. udzielił skarżącemu informacji w zakresie punktów 1 i 2 przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, jednak bez podania imion i nazwisk członków Rady Nadzorczej NZOZ Szpitala im. Z.R. w S. sp. z o.o.
Zdaniem Sądu, treść pytania wniosku, w którym zwrócono się o "wynagrodzenia i wszystkie dodatki, nagrody itp. Rady Nadzorczej NZOZ Szpitala im. Z.R. sp. z o.o. w S. w 2018 r. oraz od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r. w rozbiciu na poszczególne miesiące i członków", nie wskazuje, aby skarżący domagał się podania oprócz wysokości wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagród członków Rady Nadzorczej, także imion i nazwisk członków Rady. Konieczność podania tych danych personalnych nie wynikała też z wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Go 207/20, gdyż w uzasadnieniu tego wyroku, Sąd wskazał jedynie, że "informacją publiczną będzie informacja o wysokości wynagrodzenia, dodatków oraz nagród itp. członków tej Rady Nadzorczej, której udostępnienia domagał się skarżący." W ocenie Sądu zalecenia zawarte w powyższym wyroku zostały przez organ zrealizowane przez udzielenie skarżącemu informacji w piśmie z dnia 22 lipca 2020 r., a związanie treścią wniosku powoduje, że nie sposób zarzucić podmiotowi bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło dopuszczone do postępowania Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W., zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o charakterze bezczynności i o kosztach postępowania ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną interpretację zawartego w treści wniosku sformułowania "w rozbiciu na poszczególne miesiące oraz członków" polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż wnioskiem tym nie jest objęta tożsamość członków rady nadzorczej organu w powiązaniu z ich wynagrodzeniami, co skutkowało oddaleniem skargi,
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 5 ust. 2 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jeśli treść wniosku może być rozumiana dwojako, to należy przyjmować jego węższe znaczenie.
W lapidarnym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżące kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. – w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej u.d.i.p. poprzez błędną interpretację zawartego w treści wniosku sformułowania "w rozbiciu na poszczególne miesiące oraz członków" polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż wnioskiem tym nie jest objęta tożsamość członków rady nadzorczej organu w powiązaniu z ich wynagrodzeniami, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi. Strona skarżąca kasacyjnie usiłowała w ramach tak postawionego zarzutu wskazać na wadliwe, jej zdaniem, oddalenie skargi, mimo uchybienia przepisom art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut ten nie mógł skutecznie zakwestionować stanowiska Sądu o braku podstaw do uwzględnienia skargi.
Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na uznanie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 151 p.p.s.a., który to przepis jest przepisem kompetencyjnym, umożliwiającym Sądowi oddalenie skargi, w przypadku niestwierdzenia podstaw do jej uwzględnienia.
Nie mógł być także uzasadniony zarzut naruszenia - w powiązaniu z nieskutecznymi zarzutami naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. – przepisu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. – poprzez błędną interpretację zawartego w treści wniosku sformułowania "w rozbiciu na poszczególne miesiące oraz członków". Tak sformułowany zarzut nie dowodzi naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a więc wadliwego uznania przez Sąd, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku (w skardze kasacyjnej nie połączono zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. z przepisem zobowiązującym organ do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki ani z przepisami, które Sąd obowiązany był stosować oceniając, czy doszło do bezczynności organu). Lakoniczne uzasadnienie zarzutu wskazuje wyłącznie, że zdaniem skarżącego kasacyjnie treść wniosku skarżącego pierwszoinstancyjnie, obejmująca wynagrodzenia i wszystkie dodatki, nagrody członków Rady Nadzorczej we wskazanym okresie – w rozbiciu na poszczególne miesiące i członków, ma być rozumiana jako jednoczesne przyporządkowanie wynagrodzeń i innych gratyfikacji do poszczególnych - określonych co do tożsamości - członków Rady Nadzorczej.
Uzasadnienie zarzutu stanowiło stwierdzenie, że proces interpretacji wniosku ma być oparty o zasady logiki i zdrowego rozsądku. Naczelny Sąd Administracyjny nie mając podstaw do odniesienia się do wadliwie sformułowanego zarzutu nie mógł ocenić, czy organ miał podstawy do wyjścia poza wniosek i dokonywanie samodzielnej "interpretacji" w celu odczytania zamiaru strony, dla której informacja jest bezużyteczna, skoro strona nie jest w stanie samodzielnie przyporządkować informacji o szeroko rozumianych wynagrodzeniach do znanej stronie tożsamości członków Rady Nadzorczej organu. Ogólnie należy jednak wskazać, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zdaje się nie zauważać, że zasady logiki i zdrowego rozsądku nie pozwalają na "interpretację" treści wniosku w rozumieniu proponowanym w treści skargi kasacyjnej. Udostępnieniu na wniosek podlega informacja objęta wnioskiem.
Nie był także uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, a więc art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jeśli treść wniosku może być rozumiana dwojako, to należy przyjmować jego węższe znaczenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wnioski o dostęp do informacji publicznej należy interpretować rozszerzająco, a nie zawężająco.
Zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Sąd I instancji nie wyraził w żadnym miejscu stanowiska, zgodnie z którym wniosek może podlegać interpretacji – czy to zawężającej, czy to rozszerzającej, a w związku z tym nie przyjął, że w przypadku wątpliwości co do zakresu wniosku, należy traktować go, i to co do zasady, wąsko. Sąd wyraźnie przesądził, że treść wniosku - zakres żądanych w nim informacji - jest dla organu wiążący i zarazem wyznacza granice, w jakich ma udzielić informacji. Organ jest bowiem związany treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. Jedynie w kontekście oceny bezczynności organu Sąd wskazał, że mylne odczytanie wniosku wątpliwego pod względem zakresu żądania nie świadczy o bezczynności organu.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.