Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Po 197/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę D. C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Skarżący wnioskiem z 12 listopada 2019 r. zażądał od Dyrektora Zakładu Karnego w K. udostępnienia i przesłania mu na podany w piśmie adres informacji publicznej:
"1. Wskazanie zadań i obowiązków Kierownika Działu Ewidencji w ZK K.
2. Wskazanie zadań i obowiązków Kierownika Działu Finansowego w ZK K.", powołując się w tym zakresie na art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").
Organ odpowiadając na wniosek, pismem z 21 listopada 2019 r. wyjaśnił, że już raz informacja w powyższym zakresie skarżącemu została udzielona odpowiednio w pismach z 30 sierpnia 2018 r. oraz z 24 października 2017 r., wskutek złożonych wniosków z 14 sierpnia 2018 r. oraz 10 października 2017 r. Dyrektor ZK nadmienił również, że od czasu złożenia przez skarżącego powyższych dwóch wniosków o udostępnienie informacji publicznej zadania i obowiązki Kierownika Działu Ewidencji oraz Kierownika Działu Finansowego, który jest jednocześnie Głównym Księgowym w ZK K. nie uległy zmianie. W konsekwencji organ stwierdził, że wniosek o udostępnienie ponownie tych samych informacji, którymi skarżący już dysponuje nie zasługuje na uwzględnienie.
Wobec powyższego, skarżący pismem z 10 grudnia 2019 r. skierowanym do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu, określonym jako "skarga" dot. "Decyzji Dyrektora ZK K. z dn. [...].11.19 r., [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej" wskazał, że zaskarża "decyzje Dyrektora ZK K. z dn. [...].11.19 w całości i wnosi o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji".
Powyższe pismo zakwalifikowano jako odwołanie i przekazano zwrotnie, zgodnie z art. 65 i art. 129 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a.") do Dyrektora Okręgowego SW, o czym poinformowano skarżącego, wyjaśniając dodatkowo, że w realiach rozpoznawanej sprawy "skarga" jest niedopuszczalna.
Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego, podkreślając, że żądana informacja została już udzielona. Jednocześnie zaznaczono, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie, nie wydano decyzji, a w myśl art. 127 k.p.a. tylko od takiego rozstrzygnięcia może być wniesione odwołanie.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez skarżącego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Z kolei w uzupełnieniu przedmiotowej skargi, profesjonalny pełnomocnik reprezentujący skarżącego w ramach przyznanego prawa pomocy, pismem z 28 września 2020 r. podtrzymał wnioski zawarte w skardze, a nadto ewentualnie wniósł o:
- - stwierdzenie, że Dyrektor ZK w K. dopuścił się bezczynności;
- - stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- - zobowiązanie Dyrektora ZK w K. do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku;
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania;
- - zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów udzielonej skarżącemu z urzędu pomocy prawnej, które nie zostały opłacone nawet w części. W uzasadnieniu znalazło się rozwinięcie ww. żądań.
W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA w Poznaniu uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. W przedmiotowej sprawie nie doszło ani do odmowy udzielenia informacji, ani do umorzenia postępowania na gruncie przepisów u.d.i.p., albowiem skarżący w dacie złożenia wniosku był już w posiadaniu żądanych informacji na skutek uprzednio złożonych w latach 2017-2018 wniosków, zaś zakres zadań i obowiązków nakreślonych w kolejnym wniosku z 10 grudnia 2019 r. podmiotów nie uległ zmianie, o czym organ poinformował skarżącego.
Sąd meriti odniósł się także do pisma pełnomocnika skarżącego z 28 września 2020 r. stwierdzając, że zaprezentowana interpretacja znaczenia czynności podejmowanych przez skarżącego na wcześniejszym etapie sprawy nie jest trafna, a nadto zaprzecza stanowisku samego skarżącego, który w piśmie z 10 grudnia 2019 r. wyraźnie zaznaczył, że jego "skarga" dotyczy "Decyzji Dyrektora ZK K. z [...].11.19 r.". Tym samym, wyraźnie zakwestionowano działanie organu, a nie bezczynność. Oprócz tego w skardze do WSA skarżący ponownie zaznaczył, że działanie organu, które kwestionował, tj. pismo z 21 listopada 2019 r. traktował jako decyzję administracyjną. W konkluzji, Sąd pierwszej instancji skonstatował, że pismo Dyrektora ZK nie stanowiło decyzji administracyjnej, dlatego też odwołanie należało uznać za niedopuszczalne.
W skardze kasacyjnej ww. wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a polegające na błędnym nieuznaniu bezczynności organu administracji pierwszej instancji i nieuchyleniu postanowienia wydanego przez organ administracji drugiej instancji, pomimo naruszenia przez te organy:
- i. przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności w zakresie nieuwzględnienia interesu strony, upływu czasu od momentu złożenia poprzedniego wniosku przez D. C., braku podstaw do poprzestania wyłącznie na poinformowaniu skarżącego o nieudostępnieniu informacji publicznej;
ii. przepisu art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała w niniejszej sprawie cechy oceny arbitralnej, przejawiającej się m.in. w przyjęciu, że organ administracji nie miał obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, którą D. C. miał już posiadać, podczas gdy skarżący zwracał się wcześniej o przekazanie zakresu obowiązków na innym stanowisku;
iii. przepisu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej;
iv. art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich faktycznych i istotnych okoliczności sprawy, mających jednoznaczny wpływ na rozstrzygnięcie oraz niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie, w tym w szczególności dlaczego uznaje, że organ administracji nie był zobowiązany do wydania decyzji w świetle informacji o żądaniu udostępnienia informacji o zakresie obowiązków na innym stanowisku, tj. innej informacji aniżeli D. C. miał otrzymać w okresie od 2017-2019 roku;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.:
- a. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez dokonanie błędnej jego wykładni polegającej na uznaniu, że w niniejszej sprawie organ administracji nie był zobowiązany do wydania decyzji, a co za tym idzie skarżący nie posiadał uprawnienia do wniesienia odwołania, podczas gdy Dyrektor Zakładu Karnego w K. odmówił skarżącemu dostępu do informacji publicznej, co powinno przybrać formę decyzji;
- b. art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że skarżący posiadał już żądaną informację publiczną więc organ administracji nie miał obowiązku jej udostępnienia, podczas gdy wniosek dotyczył innego stanowiska niż poprzednie wnioski skarżącego, a nadto udostępnione na podstawie u.d.i.p. zakresy obowiązków w okresie 2017-2019 r. nie były informacjami już aktualnymi na dzień składania nowego wniosku.
Powyższe zarzuty znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Wobec tak opisanych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, a także poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Okręgowego SW w Poznaniu oraz stwierdzenie, że Dyrektor ZK w K. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie Dyrektora ZK w K. do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; ewentualnie, o uchylenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Ponadto zażądano rozpoznania niniejszej skargi na rozprawie i zasądzenie na rzecz profesjonalnego pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które do chwili obecnej nie zostały opłacone w całości ani w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora Okręgowego SW w Poznaniu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie podtrzymano dotychczasowe wywody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania – zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W przedmiotowej sprawie istota problemu sprowadza się wyłącznie do oceny charakteru pisma Dyrektora ZK w K., stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Prawidłowo, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji oceniły, że ww. pismo nie jest decyzją administracyjną, a skoro tak to wniesione przez skarżącego odwołanie nie było dopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przepisów, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania oceny odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stąd konieczne staje się zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza m.in. zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym: "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego, pełniąc funkcję jego części ogólnej.
Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300).
Niemniej jednak odwołanie się zasady zakodowanej w art. 7 k.p.a. nie oznacza stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się w każdym przypadku wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2847/22; wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na gruncie opisanego zarzutu możliwa zatem była kontrola prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zachowania standardów procedury stosowanej przez organ. Odnosząc się do argumentów skarżącego podkreślić należy, iż w sprawie nie odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, jak też nie umorzono postępowania, które to przypadki wymagają wydania decyzji administracyjnej na co wskazuje bezpośrednio art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ poinformował jedynie skarżącego, że jego wniosek dotyczy informacji już mu udostępnionych na skutek wcześniejszych wniosków i od tego czasu sytuacja w zakresie żądanej informacji nie uległa zmianie. W istocie przyjąć należy, że organ w drodze czynności materialno – technicznej, odwołując się do posiadanej przez skarżącego informacji poinformował, że od czasu jej udzielenia informacja w zakresie kolejnego wniosku z 12 listopada 2019 r. w zakresie zadań i obowiązków na określonym stanowisku nie uległa zmianie, co oznacza, że ostatecznie organ załatwił wniosek, udzielając wyczerpującej w okolicznościach sprawy, informacji.
Słusznie zatem zarówno Dyrektor Okręgowy SW w Poznaniu, jak też i WSA stwierdzili, że odwołanie za które potraktowane zostało pismo skarżącego z grudnia 2019 r. przysługuje jedynie w warunkach wydania decyzji administracyjnej, której w realiach analizowanego przypadku brak. Organ bowiem udzielając odpowiedzi na złożony wniosek wykonał czynność materialno-techniczną, a to z kolei warunkowało niedopuszczalność wniesienia odwołania.
W doktrynie podkreśla się, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialnotechniczną (tak m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 14, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016).
Niezasadnie skarżący wywodzi również, że organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów czy też, że postępowanie prowadzone było w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej, bądź też wreszcie, że w sprawie pozostały niewyjaśnione wszystkie faktyczne i istotne okoliczności, skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie przeczy takiemu stanowisku. Organ pierwszej instancji już bowiem przy pierwszej czynności, tj. odpowiadając skarżącemu w terminie wynikającym z przepisów u.d.i.p. na jego wniosek rzeczowo i konkretnie wyjaśnił dlaczego nie zachodzi konieczność ponownego udostępnienia danych objętych wnioskiem, przywołując dodatkowo jeden z judykatów NSA w tej materii. W piśmie tym nadmieniono także, że funkcja Głównego Księgowego to w istocie także funkcja Kierownika Działu Finansowego, a nadto, że od czasu złożenia wniosków w latach 2017-2018 zadania i obowiązki obu tych podmiotów nie uległy zmianie.
Stąd też, jako pozbawiony podstaw należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 2 u.d.i.p. Za nieuprawnione uznać trzeba także twierdzenie, iż skarżący winien mieć dostęp do dokumentacji obrazujących rodzaje stanowisk i zakres obowiązków wnioskowanych podmiotów, skoro nie obejmował tego sam wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W pełni uprawniony jest pogląd, że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" (vide: wyrok NSA w Warszawie z 20 lipca 1981 r., sygn. akt: SA 1163/81, OSP 1982, nr 9-10, poz. 169). Jednakże analiza treści pisma Dyrektora ZK w K, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie zawiera ono podstawowego warunku tj. rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej skoro w przypadku udostępnienia informacji czy tak jak w rozpoznawanej sprawie – poinformowania, że dana informacja udostępniona w wyniku wcześniejszych wniosków pozostaje aktualna - ustawa nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Powyższe względy prowadzą także do wniosku, że całkowicie chybione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem skoro w sprawie nie została wydana decyzja odmawiająca udostępnienia wnioskowanych informacji to możliwe było wyłącznie złożenie skargi na bezczynność organu bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bez konieczności wystosowywania do organu ponaglenia, jak sugeruje to skarżący, ponieważ w sprawach rozpoznawanych na gruncie u.d.i.p., poza określonymi wyżej wyjątkami, nie mają zastosowania przepisy k.p.a., wobec braku odesłania do ich stosowania w u.d.i.p., a w szczególności art. 37 k.p.a. Tymczasem w analizowanym przypadku nie może być mowy o uznaniu pisma z 10 grudnia 2019 r. za skargę na bezczynność, albowiem przede wszystkim złożone zostało ono do Dyrektora Okręgowego SW w Poznaniu, jako prawidłowo ustalonego organu drugiej instancji, a nie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dodatkowo za pośrednictwem organu pierwszej instancji, co przemawiało za słusznością stanowiska, iż należy je potraktować jako odwołanie, w myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 129 § 1 k.p.a., a nie skargę na bezczynność.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że wywiedziona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono z kolei na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 248 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu należne za sporządzenie i wniesienie w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (240 zł).
Natomiast wniosek pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu zgodnie z przepisem art. 254 § 1 p.p.s.a.