Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1637/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił sprzeciw Towarzystwa [...] (skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji piasków kwarcowych w miejscowości [...] gm. [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym staniem faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania Z.J. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...], o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "eksploatacja złoża piasków kwarcowych w granicach działki nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo mazowieckie" uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.
Uzasadniając decyzję organ wskazał, że dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu, a także wad zaskarżonej decyzji, bowiem wniosek z [...] września 2017 r. o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji pozostawał niekompletny, gdyż nie zawierał wszystkich obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3, 3a, 4 u.i.o.ś., tj.:
- - poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem ust. la i lb;
- - mapy w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wraz z zapisem mapy w formie elektronicznej;
- - w przypadku przedsięwzięć wymagających koncesji lub decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 4-5, prowadzonych w granicach przestrzeni niestanowiącej części składowej nieruchomości gruntowej, przedsięwzięć dotyczących urządzeń piętrzących I, II i III klasy budowli, inwestycji w zakresie terminalu oraz strategicznej inwestycji w sektorze naftowym zamiast kopii mapy, o której mowa w pkt 3 - mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującą obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;
- - wypisów z rejestru gruntów lub innych dokumentów, wydanych przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, pozwalających na ustalenie stron postępowania, zawierających co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile zostały ujawnione: numer jej księgi wieczystej, imię i nazwisko albo nazwę oraz adres podmiotu ewidencyjnego, obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem ust. 1a-1c.
Jednocześnie organ wskazał, iż do wniosku załączono mapy: topograficzną w skali 1: 100000 stanowiącą dokument prywatny w postaci wydruku komputerowego bez naniesień i bez legendy (opisu), kserokopię mapy ewidencyjnej wykonanej w skali 1:5000, również stanowiącą dokument prywatny, nie potwierdzony za zgodność z oryginałem, na której oznaczono granice zasięgu eksploatacji i granicę zasięgu wpływu planowanej eksploatacji, mapę sytuacyjno-wysokościową i wyrobisk górniczych sporządzoną w skali 1:1000, która również stanowi prywatny dokument o nieznanym źródle pochodzenia i na której również oznaczono granice zasięgu eksploatacji i granicę maksymalnego zasięgu wpływu planowanej eksploatacji (kolorami żółtym i czerwonym), jednak, zdaniem SKO, żadna z tych map nie spełnia wymogów zarówno formalno-prawnych, jak i nie zawiera merytorycznych danych – jednak żadna z nich nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Ponadto wskazało, iż nie załączono jakichkolwiek dokumentów umożliwiających ustalenie stron postępowania, tj. aktualnych na dzień złożenia wniosku wypisów z ewidencji gruntów, czy choćby pisemnych informacji o działkach, mogących stanowić podstawę do ustalenia takiego kręgu stron postępowania.
Tym samym SKO zobligowało organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej do wezwania inwestora do uzupełnienia winsoku we właściwym trybie, ze wskazaniem terminu na uzupełnienie braków oraz określeniem rygoru w przypadku niezastosowania się do wezwania.
Wskazując na treść art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. organ odwoławczy wyjaśnił, iż ustalenie stron przez organ I instancji ma charakter całkowicie dowolny i uznaniowy, zaś akta sprawy w ogóle nie zawierają jakiegokolwiek wykazu stron postępowania. Jednocześnie zwrócił uwagę, iż w sytuacji gdy inwestor nie określił obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (a jedynie wskazał zasięg eksploatacji i zasięg wpływu planowanej eksploatacji - co nie wypełnia ustawowego wymogu i pozostaje w wewnętrznej sprzeczności), to niemożliwym staje się ustalenie osób/podmiotów, którym status strony przysługuje.
Kolegium ponadto wskazało, że w piśmie z [...] listopada 2017 r. stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w postanowieniu z [...] stycznia 2018 r. dopuszczającym wskazany podmiot do udziału w postępowaniu na prawach strony oraz w postanowieniu o zawieszeniu postępowania w sprawie z [...] stycznia 2018 r., wymienione zostały osoby, które organ l instancji uznał za strony, jednak brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia na jakiej podstawie organ uznał te podmioty za strony postępowania. W konsekwencji zdaniem SKO brak możliwości zweryfikowania ustalenia kręgu stron powoduje, że działanie organu I instancji w tym zakresie nosi znamiona dowolności.
Wskazując na treść art. 61 § 3 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił, iż w sytuacji gdy Wójt nie wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku uznając, iż spełnia on wymogi formalne, winien był on niezwłocznie zawiadomić strony postępowania o jego wszczęciu, w konsekwencji niezrozumiałym i nieuzasadnionym było faktyczne prowadzenie postępowania i podejmowanie czynności procesowych, tj. wystąpienia o zaopiniowanie wnioskowanej inwestycji do właściwych organów o których mowa w art. 77 i 78 u.i.o.ś., bez powiadomienia o tym i bez udziału stron postępowania.
Oceniając zaś postanowienia z [...] stycznia 2018 r. dopuszczające do udziału w sprawie Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] wskazało, iż jest wadliwe i wyeliminowało je z obrotu prawnego. W uzasadnieniu wyjaśniło, iż wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. Towarzystwo zwróciło się do organu I instancji o dopuszczenie do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem Wójt wydał postanowienie w oparciu o art. 44 ust. 1 u.i.o.ś, zaś norma ta stanowi lex specialis, w stosunku do k.p.a. i zgodnie z jej treścią organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Kolegium podniosło, iż rozstrzyganie w oparciu o art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dana organizacja chce wziąć udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej, w którym bierze udział społeczeństwo.
Natomiast niniejsze postępowanie nie jest "postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c u.i.o.ś., gdyż organ I instancji nie wydał postanowienia w trybie art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. Zdaniem SKO, w sytuacji, gdy w sprawie nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, brak było udziału społeczeństwa w sprawie, to nieuprawnionym było orzekanie przez organ I instancji na podstawie art. 44 ust. 1 u.i.o.ś., bowiem w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z art. 84 ust. 1 u.i.o.ś. nie jest wymagany udział społeczeństwa.
Organ wyjaśnił, iż ocena zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, w którym nie jest wymagany udział społeczeństwa, w sytuacji gdy właściwy organ orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonywana jest na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. W ocenie SKO organ I instancji zobligowany jest zbadać zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie i ponownie ocenić zasadność dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie na prawach strony.
Jednocześnie SKO zauważyło, iż w aktach sprawy nie ma dokumentów - poza wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017r. - pozwalających na ustalenie, iż organizacja spełnia wymogi ustawowe, warunkujące dopuszczenie jej do postępowania w sprawie na prawach strony. Brak jest bowiem statutu organizacji społecznej lub regulaminu pozwalających ustalić: osoby upoważnione do reprezentacji podmiotu, co oznacza, iż nie wiadomym pozostaje, czy p. W.N. był w ogóle osobą, która mogła skutecznie złożyć wniosek, cele statutowe, które realizuje organizacja, co oznacza, iż nie wiadomym pozostaje, czy uzasadniają one dopuszczenie T[...] do udziału w sprawie, dowodu na istnienie w obrocie prawnym T[...] z siedzibą w [...], tj. aktualnego na dzień złożenia wniosku odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego wpisu stowarzyszenia lub odpowiedniego dowodu na istnienie w ewidencji stowarzyszeń prowadzonego przez odpowiedniego starostę, co oznacza, iż nie wiadomym pozostaje, czy organizacja w ogóle funkcjonuje w obrocie prawnym.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Wójt zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla wnioskowanego przedsięwzięcia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak z orzeczenia tego nie wynika precyzyjnie i konkretnie, co stanowiło zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Ponadto akta sprawy nie zawierają jakiegokolwiek postanowienia o podjęciu postępowania, wydanego w tym trybie.
Organ II Instancji zauważył także, że ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1712), która weszła w życie w dniu 24 września 2019 r. dokonano zmian w przepisach ustawy środowiskowej. Wskazało, iż przepis przejściowy - art. 4 ustawy zmienianej stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1 oraz w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). Do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 63, art. 64 ust. 1 i 3a, art. 65, art. 74 ust. 3b-3h, art. 84 ust. 1 i 1a oraz art. 86d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 2).
Czynności dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przez organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostają w mocy (ust. 3). W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego w sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, za wyjątkiem ww. wyliczonych norm prawnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
SKO zauważyło, iż zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś., postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, wydaje się po zasięgnięciu opinii organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Tym samym organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien zasięgnąć opinii tego organu i dopiero wydać rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem sam brak uzyskania stanowiska organu opiniującego stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji i konieczności jej uchylenia, co potwierdza treść art. 84 ust. 1 u.i.o.ś.
Organ II instancji zauważył również, że decyzja z dnia [...] marca 2020 r. nie zawiera żadnego załącznika; brak jest zatem charakterystyki wnioskowanego przedsięwzięcia, co stanowi uchybienie biorąc pod uwagę treść art. 85 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. Podniosło, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji w ogóle nie wskazał, iż stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, bowiem ani rozstrzygnięcie decyzji z [...] marca 2020 r., ani jej uzasadnienie, w ogóle nie odnoszą się do tej kwestii, co stanowi zdaniem SKO o naruszeniu w stopniu istotnym art. 85 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. i art. 107 § 3 k.p.a.
Podniosło, że akta sprawy nie zawierają ani części tekstowej ani graficznej rozporządzenia Nr 1 Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych w [...], co całkowicie uniemożliwia zweryfikowanie twierdzenia organu o niezgodności planowanej inwestycji z jego postanowieniami. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż w rozporządzenia ustanowiony został zakaz wydobywania kopalin z wyjątkiem złóż, które zostały udokumentowane przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Ten zapis wskazywałby zatem na dopuszczalność wnioskowanego przedsięwzięcia - złoża kruszywa naturalnego planowanego do wydobycia zostały bowiem udokumentowane przed dniem [...] lutego 2020 r.
Organ odwoławczy wskazał również na konieczność uwzględnienia w sprawie normy art. 80 ust. 3 u.i.o.ś. Wyjaśnił, iż skoro, dla terenu którego dotyczy wniosek nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak na organie I instancji spoczywa obowiązek zbadania zgodności wnioskowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi (art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i art. 128 ustawy Prawo ochrony środowiska).
Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełniło opisaną wyżej decyzję poprzez dodanie w rozstrzygnięciu decyzji sformułowania następującej treści: "uchyla w całości postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. wydane przez Wójta Gminy [...] o dopuszczeniu Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] do udziału na prawach strony do prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji."
Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Towarzystwa [...] wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 2 u.i.o.ś. i art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020r., poz. 310, ze zm.), przepisem a'contrario do art. 141 § 1 k.p.a oraz art. 144 k.p.a.
Oceniając powyższy sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że rozstrzygnięcie SKO w zakresie uchylenia uchyleniu postanowienia o dopuszczeniu Towarzystwa do toczącego się przed Wójtem postępowania o ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia należy uznać za prawidłowe. Wyjaśnił, iż z uregulowań art. 138 k.p.a. wynika obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji, o ile nie zachodzą określone w tym przepisie przeszkody uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd stanął na stanowisku, iż kompetencje organu odwoławczego do weryfikacji niezaskarżalnych postanowień, które zapadły przed organem pierwszej instancji uruchamia już samo wniesienie przez stronę odwołania oraz że dotyczy to także sytuacji, gdy strona we wniesionym odwołaniu nie zamieściła w sposób wyraźny żądania zmiany czy uchylenia takiego orzeczenia.
Tym samym w ocenie Sądu, jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że niezaskarżalne postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa albo z innych powodów jest nieprawidłowe ma obowiązek usunąć je z obrotu prawnego we wszystkich przypadkach, gdy stanowi ono przeszkodę do wydania zgodnej z prawem decyzji. W konsekwencji wniesienie przez stronę odwołania od decyzji uprawnia organ odwoławczy do weryfikacji niezaskarżalnych postanowień wydanych w sprawie przez organ I instancji także wówczas, gdy strona w odwołaniu nie zamieściła wyraźnego żądania zmiany lub uchylenia takiego postanowienia na podstawie art. 142 k.p.a. Następnie Sąd I instancji zauważył, że odwołanie od decyzji organu I instancji nie wniosło skarżące Towarzystwo, ale inwestor, wobec tego w sprawie nie zachodziła przesłanka orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się. W takiej sytuacji SKO rozpoznając odwołanie od powoływanej decyzji mogło orzec o pogorszeniu sytuacji prawnej skarżącego.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż na skutek wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Wójt wydał 2 stycznia 2018 r. postanowienie oparte o art. 44 ust. 1 u.i.o.ś., mimo że przedmiotowe postępowanie nie jest "postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c u.i.o.ś., gdyż organ I instancji nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś., stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W ocenie Sądu z uwagi na inne naruszenia, jak również wykazaną przez SKO konieczność uzupełnienia materiału dowodowego należało uznać, że organ odwoławczy nie był władny we własnym zakresie rozpatrzeć wniosku T[...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu – na podstawie powołanej we wniosku, tj. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie wskazał, iż w niniejszej sprawie zakres koniecznego do zgromadzenia materiału dowodowego przemawiał za uchyleniem postanowienia w tym zakresie i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem w aktach sprawy nie żadnych dokumentów pozwalających na ustalenie, iż Wnioskujący spełnia wymogi ustawowe, warunkujące dopuszczeniem go do postępowania w sprawie na prawach strony, w szczególności brak jest statutu organizacji społecznej, regulaminu, czy też odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego lub odpowiedniego dowodu na istnienie w ewidencji stowarzyszeń prowadzonego przez starostę.
Dodatkowo Sąd wskazał, że organ I instancji został zobowiązany nie tylko do ponownego rozpatrzenia, z uwzględnieniem właściwej podstawy prawnej, wniosku Towarzystwa, ale również do ustalenia stron postępowania, gdyż ustalenie to ma charakter całkowicie dowolny i uznaniowy. Wyjaśnił, iż prawidłowe ustalenie kręgu uczestników postępowania oraz rozstrzygnięcie wniosku organizacji społecznych w oparciu o prawidłową podstawę prawną daje gwarancję realizacji uprawnień procesowych przez podmioty posiadające interes prawny lub uprawnienie w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "eksploatacja złoża piasków kwarcowych w granicach działki nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo mazowieckie.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów sprzeciwu Sąd uznał, że ustosunkowanie się do nich jest przedwczesne, skoro postanowienie o dopuszczeniu skarżącego do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia zostało uchylone, zwłaszcza że nie jest również wiadome, czy w ponownie prowadzonym postępowaniu zostanie dopuszczone do udziału w postępowaniu. Jednocześnie Sąd wskazał, iż miał przy tym na uwadze, że stronami postępowania w przedmiocie sprzeciwu są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Podniósł, iż z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji nie jest on środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Towarzystwo [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) — poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem;
art. 151a § 2 p.p.s.a. (poprzez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu) i art. 151a § 1 p.p.s.a. (poprzez jego nie zastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu), jak również art. 64e p.p.s.a. - poprzez błędną ocenę przesłanek dotyczących wydania przez SKO w [...] kontrolowanej przez ten Sąd decyzji kasacyjnej - w związku z:
- - art. 138 § 2 k.p.a., art. 144 k.p.a. oraz (a’ contrario) art. 141 § 1 k.p.a. — w odniesieniu do Postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o dopuszczeniu T[...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym - na które nie przysługiwało wniesienie zażalenia - ponieważ SKO w [...] uchyliło to postanowienie w uzupełnionym w dniu [...] czerwca 2020 r. rozstrzygnięciu decyzji tego organu z dnia [...] maja 2020r. - niezgodnie z przywołanymi przepisami k.p.a.;
- - art. 136 § 1 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. - gdyż Sąd I instancji błędnie uznał iż braki formalne wniosku T[...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o dopuszczenie tego stowarzyszenia zwykłego do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie mogły zostać uzupełnione przez Towarzystwo w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które organ odwoławczy winien w tej sprawie przeprowadzić;
- - art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2a k.p.a. - w związku z art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) — z powodu naruszenia tego przepisu oraz w związku z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), dalej: "u.i.o.ś." — z uwagi na błędną jego wykładnię - gdyż w decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2020 r. niesłusznie uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. o znaku [...], jak również udzielono błędnych wskazań dla ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego;
Natomiast - gdyby powyższe zarzuty nie znalazły uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego - składam zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 151a § 2 p.p.s.a. (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 58 § 1 pkt. 5 p.p.s.a. (w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a.) - poprzez jego nie zastosowanie - gdyż, skoro zdaniem WSA w Warszawie - wydane postanowienie Wójta [...] z dnia [...] stycznia 2018r. - o dopuszczeniu T[...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym - zostało słusznie uchylone przez SKO w [...] — to w takich okolicznościach sprzeciw T[...] z dnia [...] lipca 2020r. powinien zostać przez ten Sąd odrzucony, gdyż został wniesiony przez nieuprawnione do tego Towarzystwo (stowarzyszenie zwykłe) - które na skutek wydania przez SKO w [...] w dniu V maja 2020 r. decyzji kasacyjnej — nie posiadało już praw strony, a tym samym - nie miało zdolności sądowej do wniesienia sprzeciwu, o której jest mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez wymieniony Sąd I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyeksponowano, że brak było podstaw prawnych do uchylenia postanowienia z [...] stycznia 2018 r. dopuszczającego Towarzystwo do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w uzupełnionym przez SKO [...] czerwca 2020 r. rozstrzygnięciu kasacyjnym, bowiem na wskazane postanowienie nie można było wnieść zażalenia. Ponadto wyjaśniono, że wskazany w zaskarżonym wyroku zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego w kwestii dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym winien był przeprowadzić organ odwoławczy.
Zdaniem skarżącego Sąd I instancji niesłusznie zaaprobował, iż przyczynami uchylenia decyzji Wójta z [...] marca 2020 r. były błędnie wskazane przez organ II instancji przesłanki do zastosowania w decyzji art. 138 § 2 k.p.a., m.in. brak udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organu władzy wodnej, czy brak dołączenia do uchylnej decyzji charakterystyki przedsięwzięcia.
Uzasadniając ostatni zarzut skargi kasacyjnej Towarzystwo wskazało, że skoro zdaniem Sądu I instancji "podmiot, który postanowieniem organu II instancji został póki co wykluczony z postepowania administracyjnego", to jego sprzeciw powinien był zostać odrzucony, bowiem nie posiadało ono zdolności sądowej, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 151a § 2, art. 151a § 1 i art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 144, art. 141 § 2 k.p.a. oraz art. 136 § 1 i art. 64 § 1 k.p.a. konieczne będzie wyjaśnienie w pierwszej kolejności czy Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
Przenoszą powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.
W przedmiotowej sprawie kluczowa okazała się kwestia ustalenia kręgu stron postępowania. Jak bowiem słusznie wskazano zarówno w decyzji organu II instancji, jak i zaskarżonym wyroku, z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji dokonał jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Jak bowiem już wskazywano do wniosku nie załączono jakichkolwiek dokumentów umożliwiających ustalenie stron postępowania. Ponadto nieokreślenie przez inwestora obszaru oddziaływania planowanej inwestycji uniemożliwia ustalenie osób i podmiotów, którym przysługuje status strony. Tym samym nie sposób niezgodzie się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż organ nie dopełnił obowiązków w tym zakresie.
Oceniając zaś kwestię zasadności uchylenia przez organ II instancji postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Towarzystwa wskazać należy, że istotnie w przedmiotowym postępowaniu nie sposób przyjąć, iż organ prawidłowo ustalił czy zakres działalności statutowej i interes społeczny uzasadnia udział Towarzystwa w postępowaniu.
Zwrócić należy uwagę, iż z treści art. 141 § 1 i 31 § 2 k.p.a. wynika, że jedynie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznej przysługuje prawo wniesienia zażalenia, zatem w konsekwencji - na postanowienie o wszczęciu postępowania z inicjatywy organizacji społecznej (lub jej dopuszczenie do udziału na prawach strony) zażalenie nie przysługuje. Nie sposób jednak zgodzić się z wywodami skarżącego, iż postanowienie takie nie podlega kontroli instancyjnej. Wskazać bowiem należy, iż organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie odwołanie wniesione przez organizację społeczną zobligowany jest ocenić trafność stanowiska organu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a. badając czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2013 r. II OSK 2310/11), i czyni to w związku z koniecznością dokonania oceny czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, że – jak słusznie zauważyło SKO oraz Sąd I instancji - nie sposób uznać, że w ramach prowadzonego przez organ I instancji postępowania dokonano takiej oceny, bowiem wskazywano, organ nie dysponował dokumentami, które pozwoliłyby na zbadanie czy cele statutowe uzasadniając udział organizacji społecznej w postępowaniu.
Skarżący kasacyjnie pomija również okoliczność, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Towarzystwa wniesiono o "dopuszczenie do udziału na prawach strony w prowadzonym przez Wójta Gminy [...] postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża piasków kwarcowych w granicach działek Nr [...] i [...] w miejscowości [...] (gm. [...], powiat [...], woj. Mazowieckie) – składane przez TOP na podstawie art. 31 par. 1 pkt. 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego". Tymczasem w postanowieniu z [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy [...] dopuścił Towarzystwo do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. W tych okolicznościach nie sposób zatem uznać, że wniosek Towarzystwa do udziału w postępowaniu został rozpoznany, bowiem inne przesłanki organ bada dopuszczając organizację społeczną do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 k.p.a. i na podstawie art. 44 ust. 1 u.i.o.ś.
Tym samym nie sposób uznać w tych okolicznościach, że w ramach postępowania przed organem I instancji wniosek organizacji społecznej w ogóle został rozpoznany. Już ta tylko okoliczność stanowiła przesłankę negatywną dla możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ II instancji.
Jak słusznie również wskazał zarówno organ II instancji, jak i Sąd w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie ustalił prawidłowo stron postępowania administracyjnego, co stanowiło jedną z przyczyn uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania sprawy organowi I instancji przez SKO. Skarżące kasacyjnie Towarzystwo marginalizuje tę okoliczność, jednak wskazać należy, że również nierozpoznanie jego wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym stanowi w istocie przejaw braku staranności organu I instancji w zakresie prawidłowego ustalenia stron i uczestników postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
W tych okolicznościach należy jednak, że rację ma skarżące kasacyjnie Towarzystwo, iż uzupełnienie zaskarżonej decyzji z [...] maja 2020 r. postanowieniem SKO z [...] czerwca 2020 r. nie było zabiegiem poprawnym. Uchybienie to jednak pozostawało bez wpływu na rozstrzygniecie, bowiem organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję uprawniony był do zbadania merytorycznej poprawności wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji.
Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, iż również wnioskodawca może kwestionować poprawność rozstrzygnięcia w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej dopiero na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, gdyż jak już wyżej wskazano postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony stowarzyszenia nie podlega zaskarżeniu.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż Sąd prawidłowo zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, który dokonując wstępnej oceny uznał, że organ I instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, w tym również w odniesieniu do organizacji społecznej, która została w sposób wadliwy uznana za podmiot na prawach strony, co uzasadniało uchylenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również postanowienia z [...] stycznia 2018 r.
Odnosząc się natomiast do tej części rozważanego zarzutu, w której skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd przepisów k.p.a. w zw. z art. 545 ust. 1 Prawa wodnego i z art. 84 ust. 2 u.i.o.ś. należało ocenić jako przedwczesny, co również prawidłowo zauważył Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela bowiem ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż z uwagi na skutki prawne, wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19, wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 2530/20). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Tym samym stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji należało uznać za uzasadnione.
Tym samym nie mógł okazać się uzasadniony również zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 151a § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że nie jest on uzasadniony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie złożony przez niego sprzeciw w przypadku zakwestionowania postanowienia o dopuszczeniu go na prawach strony do udziału w postępowania administracyjnym należało odrzucić. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Zauważyć bowiem należy, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia tylko wtedy, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 265/19). W rozpoznawanej sprawie zachodziła wątpliwość, czy skarżącej organizacji społecznej takie uprawnienie przysługuje, przy czym z przyczyn opisanych powyżej okoliczność ta nie mogła być przedmiotem badania Sądu, gdyż wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie powinien zostać w sposób prawidłowy rozpoznany przez organ I instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.