Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. II SAB/Op 35/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] s.c. [...] na bezczynność Wójta Gminy [...], w przedmiocie informacji publicznej: 1) zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku [...] s.c. [...] z [...] listopada 2017 r., w części dotyczącej punktu 1, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;
- 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności;
- 3) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz [...] s.c. [...] zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. C.T. i P.K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. [...] wystąpili do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- - kopii pism, wniosków, oświadczeń i innych dokumentów sporządzonych przez Gminę [...] lub strony umowy nr [...] na realizację "Otwartej strefy rekreacyjno-sportowej w [...]", dotyczących okoliczności i zakresu odstąpienia od przedmiotowej umowy;
- - dokumentów w zakresie wyliczenia i rozliczenia kary umownej, w szczególności kalkulacji kary umownej, dokumentów księgowych w postaci not, korekt faktur i wyciągów bankowych;
- - kopii pisma nr [...] z dnia [...] września 2010 r.;
- - kopii pisma z [...] października 2012 r., dotyczącego wyznaczenia terminu inwentaryzacji;
- - kopii korespondencji Gminy [...] i Urzędu Marszałkowskiego, dotyczącej niewykonania przez wykonawcę w umownym terminie Skate Parku oraz odstąpienia lub częściowego odstąpienia od umowy nr [...];
- - kopii dokumentów przesłanych do Urzędu Marszałkowskiego, dotyczących rozliczenia kary umownej z tytułu odstąpienia lub częściowego odstąpienia od umowy nr [...];
- - kopii dokumentów, w których Gmina [...] informowała urzędy, instytucje, uprawnione organy oraz sądy o odstąpieniu od umowy nr [...];
- - kopii dzienników korespondencji wpływającej i wypływającej w zakresie dotyczącym rejestracji ww. pism i dokumentów.
Wójt Gminy [...] pismem z [...] grudnia 2017 r. zwrócił się do skarżących o sprecyzowanie treści wniosku w zakresie ustalenia o jakie dokumenty dokładnie chodzi. Skarżący uzupełnili powyższy wniosek ([...] grudnia 2017 r.) rozszerzając zakres żądanych informacji o wszystkie dokumenty znajdujące się w posiadaniu Gminy, zawierające informacje dotyczące realizacji i rozliczenia umowy nr [...].
Organ przyjął, że w pierwszym wniosku zwrócono się o kopie pism, wniosków, oświadczeń i innych dokumentów w zakresie odstąpienia od umowy, a w uzupełnieniu wniosku "o wszystkie dokumenty znajdujące się w posiadaniu Gminy". Wedle organu, uzupełniony wniosek nic nowego nie wniósł do przedmiotowej sprawy, a wręcz spowodował, że wniosek strony stał się niezrozumiały, nieprecyzyjny i nielogiczny. Organ wywiódł, że dokumentacja z realizacji inwestycji obejmuje 7 segregatorów, a przetworzenie dokumentacji w nich zgromadzonych wymagałoby dużych nakładów nie tylko czasowych, a w niektórych przypadkach wykonywania kopii poza Urzędem. Ponownie zatem, organ zwrócił się do wnioskodawców o podanie, czy przez wszystkie dokumenty wymienione w punkcie 1 wniosku z [...] listopada 2017 r. rozumie się także dokumenty techniczne niestanowiące oświadczeń woli, takie jak: dokumentacja projektowa, na podstawie której realizowana była inwestycja, wezwania na spotkania rady budowy, protokoły z rady budowy, pisma dotyczące wyjaśnień rozwiązań projektowych, notatek służbowych i inne związane z procesem inwestycyjnym.
W związku z powyższym, wnioskodawcy [...] stycznia 2018 r. uzupełnili inicjujący postępowanie wniosek precyzując, że chodzi o dokumenty stanowiące oświadczenia woli pozwalające na przyjęcie, że "Gmina [...] nigdy nie odstąpiła od w całości od umowy", a także udzielenie precyzyjnej odpowiedzi w jakiej części Gmina [...] nie odstąpiła od umowy nr [...]. Nadto wnioskodawcy oświadczyli, że wnoszą o przekazanie dokumentów wskazanych w punkcie 2 wniosku, zaznaczając, że rozważą możliwość zmiany wniosku po ewentualnej obecności w Urzędzie i po osobistym przeglądnięciu dokumentacji inwestycji. Ostatecznie organ, po przeanalizowaniu wszystkich wniosków, uzupełnień i pism strony, [...] stycznia 2018 r. przekazał skarżącym dokumenty, które uznał za zgodne z wnioskiem strony.
Wnioskodawcy w piśmie z [...] stycznia 2018 r. poinformowali organ, że nie otrzymali odpowiedzi na pytanie w jakiej części Gmina nie odstąpiła od umowy nr [...] na wykonanie "Otwartej strefy relaksacyjno-sportowej w [...]". W odpowiedzi organ odmówił udzielenia odpowiedzi w żądanym zakresie uznając, że jest to opinia prawna. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zastosowano trybu określonego w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bowiem wszystkie dokumenty, którymi organ dysponował w zakresie określonym wnioskami o udzielenie informacji publicznej zostały skarżącym udostępnione.
Skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie nierozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2017 r. wnieśli C.T. i P.K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. [...]. Wskazali, że żądana informacja dotyczyła udostępnienia kopii pism, wniosków, oświadczeń i innych dokumentów sporządzonych przez Gminę [...] lub strony umowy nr [...] o wykonanie "Otwartej strefy rekreacyjno-sportowej w [...]", związanych z okolicznościami i zakresem odstąpienia od ww. umowy. Podstawę prawną wniosku stanowią przepisy Konstytucji RP (art. 61 ust. 1 i ust.
2) oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie o informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.; dalej u.d.i.p.). W piśmie procesowym z [...] maja 2018 r. skarżący oświadczyli, że podtrzymują powyższą skargę. W uzasadnieniu podnieśli, że skarga ogranicza się do zarzutu bezczynności organu polegającej na nie udzieleniu informacji w zakresie: pism, wniosków, oświadczeń i innych dokumentów sporządzonych przez Gminę [...] lub strony umowy nr [...] na realizację "Otwartej strefy rekreacyjno-sportowej w [...]", dotyczących okoliczności i zakresu odstąpienia od przedmiotowej umowy. Stwierdzili, że takich danych skarżący nie otrzymali, a jednocześnie organ nie powiadomił ich, że nie jest w stanie udzielić żądanej informacji, nie wydał też decyzji administracyjnej odmawiającej dostępu do informacji. Skarżący przyznali, że w sprawie udzielono częściowo informacji, zgodnie z wnioskiem, natomiast w zakresie punktu 1 organ informacji nie udzielił, nie wydał też decyzji odmownej.
Powołanym na wstępie wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. II SAB/Op 35/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za zasadną. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, ze w sprawie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślił jednocześnie, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie obejmowała jedynie bezczynność organu w zakresie żądania sformułowanego w pkt 1 wniosku, dotyczącego udostępnienia kopii pism, wniosków, oświadczeń i innych dokumentów sporządzonych przez Gminę [...] lub strony umowy nr [...] związanej z realizacją "Otwartej strefy rekreacyjno-sportowej w [...] ", a dotyczących okoliczności i zakresu odstąpienia od przedmiotowej umowy.
Sąd dostrzegł, że po wymianie korespondencji pomiędzy stronami, skarżący zostali powiadomieni, że Gmina [...] nigdy nie odstąpiła w całości od umowy (pismem z [...] listopada 2017 r.). Pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżący zwrócili się z prośbą o udzielenie precyzyjnej odpowiedzi, w jakiej części Gmina [...] nie odstąpiła od umowy nr [...], uzyskując odpowiedź organu, że "Gmina nie jest władna udzielać opinii prawnych, stąd zmuszona jest odmówić".
Zdaniem Sądu I instancji skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem organ do dnia rozpoznania skargi nie załatwił wniosku skarżących z [...] listopada 2017 r. W ocenie Sądu I instancji, wyjaśnienia przedstawione w pismach organu sprowadzały się do wniosku, że Gmina [...] w całości nigdy nie odstąpiła od umowy nr [...]. Przedmiotowe wyjaśnienia nie odnosiły się zatem do pytania o zakres ewentualnego odstąpienia od przedmiotowej umowy, bowiem oświadczenie woli Gminy dotyczyło tylko odstąpienia od umowy w części. Skarżący zaś konsekwentnie domagali się podania informacji, czy Gmina [...] odstąpiła od przedmiotowej umowy w części, czy też nie. Na tak zadane pytanie nie uzyskali jednoznacznej odpowiedzi. Sąd uznał zatem za niezrozumiałą wypowiedź organu zawartą w piśmie z [...] lutego 2018 r. odnoszącą się do udzielenia opinii prawnej w sytuacji, gdy skarżący nie zwracali się o taki dokument.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne ustalenie, że skarżący - wnioskodawca wnosi o udostępnienie informacji publicznej;
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 138 p.p.s.a. poprzez błędne rozstrzygnięcie w stosunku do wskazanych wyjaśnień - motywów rozstrzygnięcia, a tym samym poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i błędne przyjęcie, że Wójt Gminy [...] nie rozpoznał wniosku z [...] listopada 2017 r. w zakresie punktu 1.
W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Wójt wskazał, że wszystkie żądane dokumenty zostały skarżącemu udostępnione, zaś odmowa nastąpiła jedynie w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie - w jakiej części Gmina [...] nie odstąpiła od umowy nr [...] na wykonanie "Otwartej strefy rekreacyjno-sportowej w [...]". Sąd I instancji natomiast w sentencji wyroku zobowiązał Wójta Gminy Skoroszyce do rozpoznania wniosku z [...] listopada 2017 r. w zakresie pkt 1 - czyli do przedłożenia dokumentów, lub odmowy przedłożenia dokumentów. W uzasadnieniu wyroku natomiast Sąd wskazał, że Wójt nie odpowiedział w sposób jasny i precyzyjny, czy odstąpił w części od umowy - czyli że nie odpowiedział na pismo z [...] stycznia 2018 r. W konkluzji, zdaniem Sądu, Wójt nie rozpatrzył wniosku z [...] listopada 2017 r., bowiem odmówił udzielenia precyzyjnej odpowiedzi, czy gmina odstąpiła w części, czy nie od umowy (tymczasem przedmiotowy wniosek w ogóle tego nie dotyczył).
Dlatego też skarga kasacyjna wskazuje na błędną subsumpcję Sądu w zakresie ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co w konsekwencji spowodowało błędne uznanie, że tak ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie ustalonej normy prawnej. Ponadto motywy rozstrzygnięcia Sądu nie są jasne, bowiem organ udostępnił wszystkie dokumenty dotyczące odstąpienia od umowy, w tym pismo o zamiarze odstąpienia - a to, czy organ odstąpił w części od umowy, czy nie – stanowić może wynik analizy, której gmina nie prowadziła w formie żadnego dokumentu – i na tę okoliczność żadnego takiego dokumentu nie posiada.
Zdaniem organu dokumenty, pomimo że w całości udostępnione, nie stanowią de facto informacji publicznej, bowiem dotyczą oświadczeń cywilnoprawnych składanych bądź to przez Gminę [...], bądź to przez drugą stronę umowy cywilnoprawnej, a także i sama informacja, czy nastąpiło odstąpienie, w jakim zakresie – nie stanowi informacji publicznej, ale stanowi wynik analizy cywilnoprawnej przedłożonych skarżącemu dokumentów. Analiza taka natomiast prowadzona jest na etapie postępowania sądowego – w sądzie powszechnym, gdzie pomiędzy Gminą [...] a skarżącymi obecnie sprawa taka się toczy. Ponadto, w sprawie niniejszej, w przekonaniu organu, błędnie sformułowano sentencję zaskarżonego wyroku w stosunku do motywów uzasadnienia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli C.T. i P.K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. [...] wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku, odnoszące się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1, dotyczy tylko jednego zakresu tego rozstrzygnięcia, a przedstawione motywy w omawianym zakresie nie odnoszą się też do całości akt sprawy. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku. "Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. I OSK 1863/20, LEX nr 3109258). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 determinuje natomiast pozostałą treść wyroku.
W pkt 1. wyroku Sąd I instancji zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku [...] s.c. [...] z dnia [...] listopada 2017 r., w części dotyczącej punktu 1 tego wniosku. W pkt 1 wniosku wnioskodawca żądał udostępnienia kopii pism, wniosków, oświadczeń i innych dokumentów sporządzonych przez Gminę [...] lub strony umowy nr [...] na realizację "Otwartej strefy rekreacyjno-sportowej w [...]", dotyczących okoliczności i zakresu odstąpienia od przedmiotowej umowy.
Z uzasadnienia wyroku wynika natomiast, że cyt. "W ocenie Sądu, wyjaśnienia przedstawione w pismach organu opisanych wyżej sprowadzają się do konstatacji, że Gmina [...] w całości nigdy nie odstąpiła od umowy nr [...]. Zatem nie odnoszą się do pytania o zakres ewentualnego odstąpienia od przedmiotowej umowy, jeśli oświadczenie woli Gminy dotyczyło tylko odstąpienia od umowy w części. Skarżący konsekwentnie domagali się podania informacji, czy Gmina [...] odstąpiła od przedmiotowej umowy w części, czy też nie. Na tak zadane pytanie nie uzyskali jednoznacznej odpowiedzi. Oznacza to, że stanowisko organu nie odnosi [się] do konkretnego pytania. W tym kontekście niezrozumiała jest wypowiedź organu podana w piśmie z [...] lutego 2018 r., że Gmina [...] nie jest władna udzielać opinii prawnej, w sytuacji gdy skarżący nie zwracali się o taki dokument. W związku z czym, nie można przyjąć, że treść pisma skierowanego do skarżących stanowi pełną odpowiedź na pytanie zadane w punkcie 1 przedmiotowego wniosku."
Z powyższych rozważań Sądu I instancji wynika, że w istocie Wójt Gminy [...] powinien odpowiedzieć na pytanie o zakres odstąpienia od umowy nr [...]. Tymczasem organ twierdzi, że dokumentem zawierającym oświadczenie woli Gminy [...] o odstąpieniu od umowy nie dysponuje.
Wobec powyższego rodzą się następujące wątpliwości. Po pierwsze, o rzeczywisty zakres zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, wynikający z pkt 1 wyroku. Przypomnijmy, że punkt 1 wniosku dotyczył udostępnienia kopii pism, wniosków, oświadczeń i innych dokumentów sporządzonych przez Gminę [...] lub strony umowy nr [...], dotyczących okoliczności i zakresu odstąpienia od przedmiotowej umowy. Tymczasem z uzasadnienia wyroku wynika, że chodzi nie tylko o dokument, ale i o stanowisko (oświadczenie woli) Gminy o zakresie odstąpienia od umowy. Jeśli do tego dodamy, że Gmina [...] – jak twierdzi i jak wynika to z akt sprawy, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji – nie dysponuje dokumentem o odstąpieniu od umowy w jakimkolwiek zakresie, to do czego w istocie został zobowiązany organ, jeśli wniosek o informację publiczną, w części objętej wyrokiem, dotyczył "kopii pism, wniosków, oświadczeń i innych dokumentów".
Poza tym, ewentualny dokument (przy założeniu, że takowy istnieje) określający zakres odstąpienia od umowy nie był jedynym przedmiotem żądania wynikającego z pkt 1 wniosku, ale obejmowało ono także dokumenty i wnioski obejmujące okoliczności odstąpienia od umowy. Biorąc pod uwagę, że znaczna część żądanej dokumentacji została przez organ udostępniona wnioskodawcy, Sąd I instancji powinien precyzyjnie wskazać, o jakie jeszcze dokumenty chodzi.
Po drugie, zakładając, że prawdziwe jest stanowisko organu, że nie dysponuje on oświadczeniem woli o odstąpieniu od umowy wyrażonym na piśmie (w formie dokumentu), a jednocześnie kwestią sporną jest, czy do odstąpienia od umowy w ogóle doszło i w jakim zakresie, i spór między innymi tego dotyczący (nawet jako przesłanka rozstrzygnięcia) zawisł przed sądem powszechnym, to prawo do informacji publicznej nie może służyć do "wymuszenia" stanowiska organu w spornej kwestii. Nie jest to bowiem informacja "o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" (art. 61 ust. 1 Konstytucji), skoro z dotychczas niezakwestionowanych przez Sąd I instancji twierdzeń organu wynika, że nie składał on oświadczenia woli na piśmie w przedmiocie odstąpienia od umowy, a skutki wynikające z takiej postawy organu są przedmiotem sporu sądowego. Ocena własnej postawy organu, na gruncie zawartej umowy, nawet w kontekście określonych norm prawnych, nie należy do sfery informacji publicznej, gdyż nie odnosi się do faktów. To między innymi miał na myśli organ mówiąc o żądaniu opinii prawnej w zakresie tego, czy doszło do odstąpienia od umowy. Co prawda z odpowiedzi na pozew, znajdującej się w aktach sprawy (k.
63) wynika, że "(...) Gmina odstąpiła od umowy z wykonawcą (...)", ale na dowód tego przedstawia tylko protokół przejęcia placu budowy i odbioru robót z [...] października 2012 r. W takiej sytuacji informacją publiczną dotycząca tego, czy doszło do odstąpienia od przedmiotowej umowy przez Gminę oraz w jakim zakresie może być tylko dokument zawierający stosowne pisemne oświadczenie woli lub to, co jest przedmiotem sporu sądowego i ewentualny jego wynik.
Mając to na uwadze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji ustali ostatecznie, czy organ dysponuje informacją publiczną w postaci dokumentu zawierającego pisemne oświadczenie woli o odstąpieniu od przedmiotowej umowy (ewentualnie w jakim zakresie) oraz to, czy są jeszcze jakiś pisma, wnioski, oświadczenia lub inne dokumenty sporządzone przez Gminę [...] lub strony umowy nr [...] na realizację "Otwartej strefy rekreacyjno-sportowej w [...]", dotyczące okoliczności odstąpienia od przedmiotowej umowy, które dotychczas nie zostały udostępnione wnioskodawcy. W zależności od poczynionych ustaleń Sąd I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie i uzasadni je w sposób zgodny z normą wynikająca z art. 141 § 4 p.p.s.a., mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące tego, co nie może być uznane za informację publiczną. W obecnym stanie sprawy przesądzenie, czy doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne ustalenie, że skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej, byłoby przedwczesne.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.