Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 775/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2017 r. B. B. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, ze zm., dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa").
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] wyłączył stosowanie wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna.
W dniu 5 września 2019 r. opublikowany został przez media publiczne artykuł dotyczący uczestnictwa wnioskodawcy w wydarzeniach z dnia 16 grudnia 1981 r., tj. pacyfikacji kopalni "Wujek". W związku z powyższym, Minister wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przesłanie kopii akt osobowych dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, ze szczególnym uwzględnieniem wszelkiej dokumentacji związanej z jego udziałem w działaniach na terenie kopalni "Wujek". IPN udzielił odpowiedzi i przekazał materiały zawierające informację, że wnioskodawca był funkcjonariuszem Zmotoryzowanych Oddziałów Milicji Obywatelskiej (ZOMO).
W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Minister, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne. Jednocześnie wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] lipca 2019 r.
Następnie decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. o wyłączeniu stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy ww. przepisów.
W ocenie organu, zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji i odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sprawa wnioskodawcy nie stanowi bowiem szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego wyłączenie stosowania wobec niego przepisów ustawy. Wnioskodawca jako dowódca odcinka, na którym działała 1, 2, 3, 5 i 6 kompania Batalionów Centralnego Podporządkowania oraz pluton specjalny (wyrok Sądu Okręgowego [...] sygn. akt [...]) miał świadomość - zarówno jako obywatel, jak i funkcjonariusz ZOMO - podejmowanych wówczas działań i wydawanych rozkazów, godzących w strajkujących górników, wskutek których zginęło 9 z nich, a 23 zostało rannych.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i stwierdził, że wskazane w tym przepisie dwie przesłanki formalne dotyczące krótkotrwałości służby oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków muszą być spełnione łącznie. Niemniej jednak, spełnienie tych przesłanek nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". Jedynie zaś w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zadaniem organu jest więc stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister wskazał, że w decyzji z dnia [...] października 2019 r. przeprowadził szczegółową analizę kopii akt osobowych nadesłanych przez IPN oraz przeprowadził postępowanie określone w art. 149 § 2 k.p.a., co do przyczyn wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. Organ uchylił tę ostatnią decyzję w całości i odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w związku z faktem, że wnioskodawca "jako dowódca odcinka, na którym działały 1, 2, 3, 5 i 6 kompania Batalionów Centralnego Podporządkowania, na którym działał również pluton specjalny (...) miał świadomość - zarówno jako obywatel, jak i funkcjonariusz ZOMO - podejmowanych wówczas działań i wydawanych rozkazów, godzących w strajkujących górników, wskutek których zginęło 9 z nich, a 23 zostało rannych".
W ocenie Ministra, spełnienie zaś warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Organ zauważył, że skarżący pełnił służbę od dnia 16 marca 1967 r. do 15 lutego 2006 r., tj. przez 38 lat, 11 miesięcy i 1 dzień, z czego na rzecz totalitarnego państwa - od 1 stycznia 1987 r. do 30 września 1987 r., tj. przez okres 9 miesięcy, co stanowi około 1,9 % ogółu służby. W związku z powyższym, uznać należy, że w sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister stwierdził, że jej ocena winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Zaznaczył, że do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia 23 maja 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zawarte w informacji dotyczącej przebiegu służby i ocenie rzetelności służby z dnia 6 kwietnia 2018 r. Komendant Główny Policji w swoim wystąpieniu stwierdził, że policjant rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe.
W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskodawcy karach dyscyplinarnych. W zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Komendant Wojewódzki Policji [...] w swoim wystąpieniu również wskazał, że policjant rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W dokumentacji zawarto informacje o otrzymanych przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego oraz odznaczeniach (Złoty Medal "Za Zasługi dla Obronności Kraju", Krzyż Oficerski Odrodzenia Polski, Złota Odznaka "Zasłużony Policjant"). W posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak też nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury.
Minister wskazał, że wnikliwa analiza załączonego do wniosku strony materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), bezsprzecznie dowiodła, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jak wynika z uzasadnienia zawartego we wniosku personalnym z dnia [...] listopada 1986 r. skarżący pracował "w ZOMO na stanowiskach kierowniczych do Szefa Sztabu zastępcy dowódcy ZOMO ds. liniowych.(...) Wymagający przełożony wpływa na właściwe kształtowanie stosunków międzyludzkich w kierowanej jednostce. Długoletni członek PZPR, działacz społeczno-polityczny. Jest członkiem egzekutywy KZ PZPR przy WUSW [...]". Z obszernych materiałów nadesłanych przez IPN w dniu 9 i 27 września 2019 r. wynika, że wnioskodawca, jako dowódca odcinka, na którym działały kompanie Batalionów Centralnego Podporządkowania ZOMO i pluton specjalny, doskonale zdawał sobie sprawę z zaplanowanych działań pacyfikacyjnych, które miały zostać przeprowadzone przez siły milicyjne na terenie kopalni i posiadał na ten temat wiedzę (udział w odprawach służbowych).
W związku z powyższym, wnioskodawca uzmysławiał sobie, że decyzje i działania podjęte wobec strajkujących górników mogą skutkować tragicznymi konsekwencjami, które de facto nastąpiły. W rozpatrywanym przypadku powyższe fakty rzucają cień na przebieg służby wnioskodawcy, uniemożliwiając tym samym potraktowanie sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ stwierdził, że przebieg służby wnioskodawcy nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. Pomimo, że przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej zostały przez stronę spełnione, to, w ocenie Ministra, okoliczności dotyczące udziału skarżącego w zdarzeniach związanych z pacyfikacją kopalni "Wujek" nie pozwalają na stwierdzenie, aby w sprawie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalająca na wyłączenie stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Z powyższą decyzją nie zgodził się B. B., który złożył skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Stwierdzenie faktu występowania jednej z przyczyn wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 k.p.a. rodzi po stronie właściwego organu konieczność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do uchylenia decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania - jej zastępującej, nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy lub wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a., zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i w art. 145b k.p.a. Należy do nich m.in. okoliczność wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Przesłanka ta stanowiła podstawę do wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Ministra z dnia [...] lipca 2019 r., wyłączającą stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] października 2019 r. o wznowieniu postępowania wynika, że w dniu 5 września 2019 r. opublikowany został przez media publiczne artykuł dotyczący ewentualnego uczestnictwa skarżącego w wydarzeniach z dnia 16 grudnia 1981 r., tj. pacyfikacji kopalni "Wujek". W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2019 r. wskazano, że w związku z powyższym organ wystąpił do IPN z prośbą o przesłanie kopii akt osobowych dotyczących przebiegu służby skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem wszelkiej dokumentacji związanej z udziałem skarżącego w działaniach na terenie kopalni "Wujek". IPN udzielił odpowiedzi i przekazał materiały zawierające informację, że skarżący był funkcjonariuszem Zmotoryzowanych Oddziałów Milicji Obywatelskiej.
W decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. organ wskazał, że dokonał analizy materiałów nadesłanych przez IPN w dniu 9 i 27 września 2019 r. W wyniku zaś ich analizy stwierdził, że skarżący, jako dowódca odcinka, na którym działały kompanie Batalionów Centralnego Podporządkowania ZOMO i pluton specjalny, doskonale zdawał sobie sprawę z zaplanowanych działań pacyfikacyjnych, które miały zostać przeprowadzone przez siły milicyjne na terenie kopalni i posiadał na ten temat wiedzę (udział w odprawach służbowych). Dodatkowo w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, uzmysławiał sobie, że decyzje i działania podjęte wobec strajkujących górników mogą skutkować tragicznymi konsekwencjami, które de facto nastąpiły. Zdaniem organu, powyższe fakty rzucają cień na przebieg służby skarżącego, uniemożliwiając tym samym potraktowanie sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
W ocenie Sądu, Minister wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Nie podjął bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, a następnie nie rozpatrzył w wyczerpujący i wszechstronny sposób zebranego materiału dowodowego, jak również nie uzasadnił swoich rozstrzygnięć w przekonywujący sposób. Pomimo tego, że decyzje zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest wznowienie postępowania, ich uzasadnienia w głównej mierze koncentrują się na tym, czy skarżący spełnia przesłanki zawarte w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, tak jakby rozstrzygnięcia te były wydane w trybie zwykłym. Przypomnienia wymaga, że organ wydał już w dniu [...] lipca 2019 r. ostateczną decyzję w tym przedmiocie. Uzasadnienia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji winny więc skupić się przede wszystkim na tym, że zaistniały nowe, istotne i nieznane organowi okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które stanowią zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawę do uchylenia dotychczasowej decyzji organu i wydania nowej decyzji, o innej treści.
W tym zakresie uzasadnienia decyzji organu są jednak bardzo lakoniczne i dowolne, a w konsekwencji powyższego nieprzekonywujące. Dlatego też, WSA w Warszawie stwierdził, że Minister naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz zasadę swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zastosowanie tego przepisu wymaga łącznego zaistnienia czterech wymogów: po pierwsze, aby ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody były istotne dla sprawy; po drugie, aby były one nowe; po trzecie, aby istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; a po czwarte, aby nie były znane organowi, który wydał decyzję. Brak wystąpienia chociażby jednego z tych wymogów, jest równoznaczny z niezaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania.
Sąd wyjaśnił, że - jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie - przez nowy istotny dowód lub nową istotną okoliczność dla sprawy, należy rozumieć dowód lub okoliczność, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Innymi słowy, muszą one mieć takie znaczenie, że w sprawie zapadłaby decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Zdaniem Sądu, Minister nie wykazał w przekonywujący sposób, że informacje prasowe jakie pojawiły się w mediach publicznych dniu 5 września 2019 r. można uznać za istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Skarżący podnosi zaś, że ww. artykuł prasowy nie ustala nowych okoliczności, a jedynie stanowi interpretację okoliczności uprzednio istniejących, które na dodatek zostały przeinaczone jeżeli chodzi o rolę skarżącego w wydarzeniach jakie miały miejsce w dniu 16 grudnia 1981 r. podczas pacyfikacji kopalni "Wujek". Dodatkowo skarżący wskazuje, że wyrok Sądu Okręgowego [...] wydany w sprawie o sygn. akt [...] został uchylony przez sąd wyższej instancji. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tej argumentacji skarżącego, co tylko potwierdza dowolność przyjętego przez Ministra stanowiska w sprawie. Organ nie wskazał też w uzasadnieniach swoich decyzji dowodów, które w sposób niebudzący żadnych wątpliwości potwierdzałyby, że skarżący dowodził ZOMO w dniu 16 grudnia 1981 r. w czasie pacyfikacji kopalni "Wujek". Z uzasadnienia przywołanego przez Ministra wyroku Sądu Okręgowego [...] w sprawie o sygn. akt [...] można zaś wywnioskować, że faktyczne czynności dowódcze pełnił mjr W., a nie skarżący.
Na str. 46 wyroku sąd ten wskazał bowiem: "Do działań prowadzonych od strony bramy głównej pod dowództwem mjr B. B. przydzielono: 5 kompani ZOMO, 2 kompanie ORMO, 1 kompanię NOMO i 7 armatek wodnych. Działania milicji miałby być wsparte przez batalion piechoty w sile trzech kompani BWP i kompanie czołgów pod dowództwem kpt. Z. O. Faktyczne czynności dowódcze ze strony MO sprawował mjr W. w miejsce rannego B. B.". Skarżący podnosi, że został "zdjęty" z dowodzenia w pacyfikacji kopalni "Wujek", a jego miejsce zajął mjr W., co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego [...] w sprawie o sygn. akt [...]. To, czy skarżący rzeczywiście dowodził w dniu 16 grudnia 1981 r. nie zostało więc przez Ministra jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wyjaśnione, pomimo tego, że jest możliwe do ustalenia za pomocą innych dowodów, które nie zostały jednak zgromadzone przez organ w toku postępowania.
Słusznie więc wskazuje skarżący, że Minister nie powinien kierować się tylko doniesieniami medialnymi, które uznaje za rzetelne źródło wiedzy, lecz rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym, który winien potwierdzać fakt dowodzenia przez skarżącego kompaniami ZOMO podczas pacyfikacji kopalni "Wujek".
Gromadzenie przez organ materiału dowodowego w niniejszej sprawie wskazuje również na pewną niekonsekwencję co do kierunku jego prowadzenia. Z jednej bowiem strony Minister zwraca się do Prezesa IPN o informacje w celu dokonania pewnych ustaleń faktycznych, związanych z niniejszym postępowaniem, a z drugiej nie czekając na wynik kwerendy (patrz pismo Prezesa IPN do Ministra z 9 września 2019 r.) podejmuje czynności związane ze wznowieniem postępowania administracyjnego, a następnie wydaje decyzję. Takie postępowanie organu, jak również wyciąganie wniosków na podstawie jedynie wybiórczo przenalizowanego materiału dowodowego bez wyjaśnienia kluczowej w sprawie kwestii jaką jest dowodzenie przez skarżącego w dniu 16 grudnia 1981 r. w czasie pacyfikacji kopalni "Wujek", podważa zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).
W konsekwencji powyższego, co najmniej za przedwczesne należy uznać stwierdzenie organu, że zaistniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. o uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. i odmowie wyłączenia wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2019 r. dodatkowo naruszył art. 138 k.p.a.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli sądowoadministracyjnej i niewłaściwe uznanie, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy, po wznowieniu postępowania, wydana została z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., podczas gdy organ:
- a) prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz uzasadnił decyzję w zakresie dotyczącym przyczyn wznowienia postępowania wyznaczonym przez art. 149 § 2 k.p.a., a także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.;
- b) szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, jak w jego ocenie należy rozumieć przesłanki krótkotrwałości, rzetelności i szczególnie uzasadnionego przypadku oraz odniósł te kryteria do stanu faktycznego sprawy, a zatem wskazał, jakimi kryteriami się kierował;
- 2. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2019 r. naruszył ww. przepis k.p.a., podczas gdy zgodnie z art. 127 § 3 od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a zatem i również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;
- 3. art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, iż w ocenie Sądu co najmniej przedwczesne było nie tylko uchylenie decyzji z dnia [...]lipca 2019 r. w całości, ale też rozstrzygnięcie co do istoty sprawy z wniosku strony z dnia 8 sierpnia 2017 r., Sąd dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra, po wznowieniu postępowania, wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a., podczas gdy organ przeprowadził postępowanie dowodowe oraz uzasadnił decyzję w zakresie dotyczącym przyczyn wznowienia postępowania wyznaczonym przez art. 149 § 2 k.p.a.
W związku z tak przedstawionym zarzutem przypomnieć należy, że przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie stanowiące przedmiot wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Oznacza to, że po wznowieniu postępowania organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rozstrzygając sprawę na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wydaje nową decyzję, która uchyla dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzyga sprawę. Jednakże zanim organ na nowo rozstrzygnie sprawę, obowiązany jest w pierwszej kolejności wykazać podstawę wznowienia postępowania.
W niniejszej sprawie, jako przyczynę wznowienia postępowania organ wskazał wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe jest zatem poszukiwanie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, dowodów i dążenie do ustalenia wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Pamiętać przy tym należy, że istotne w sprawie fakty powinien udowodnić ten, kto z faktów tych wywodzi skutki prawne.
Zatem organ w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego powinien ustalić czy w sprawie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody rzeczywiście zaistniały/wystąpiły, poszukując stosownych dowodów na ich poparcie. Nowe okoliczności faktyczne muszą być udowodnione za pomocą odpowiednich dowodów i to dowodów, którymi organ wcześniej nie dysponował w sprawie. Natomiast powołanie nowych dowodów musi polegać nie tylko na konkretnym wskazaniu dowodu, ale także na wskazaniu faktów, które potwierdzają ten dowód. Podkreślić należy, że wiedza organu o nowych okolicznościach musi mieć konkretne źródło, nie może wynikać z przypuszczeń, domysłów, lecz powinna znajdować oparcie w istniejących dowodach, które posłużą w toku wznowionego postępowania udowodnieniu nowych okoliczności faktycznych sprawy (M. Pułło, Nowe okoliczności i nowe dowody jako podstawa wznowienia postepowania administracyjnego, PiP 2004/8/48-60).
Mając na uwadze powyższe wywody stwierdzić należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji, podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji winny skupić się na wykazaniu, że zaistniały nowe, istotne i nieznane organowi okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które stanowić będą, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podstawę do uchylenia dotychczasowej decyzji. Dopiero po wykazaniu tych nowych okoliczności faktycznych/nowych dowodów, mających walor istotności, organ mógł przystąpić do rozstrzygnięcia istoty sprawy na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże w niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie, organ bardzo lakoniczne uzasadnił podstawy wznowienia postępowania, skupiając się głównie na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. W ocenie NSA, organ w ogóle nie uzasadnił przesłanek wznowienia postępowania.
Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że Minister nie wykazał, że informacje prasowe jakie pojawiły się w mediach publicznych dniu 5 września 2019 r. można uznać za istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ nie wskazał bowiem na dowody, które potwierdzałyby, że skarżący dowodził ZOMO w dniu 16 grudnia 1981 r. w czasie pacyfikacji kopalni "Wujek". Z uzasadnienia przywołanego przez Ministra wyroku Sądu Okręgowego [...] w sprawie o sygn. akt [...], który został następnie uchylony przez sąd wyższej instancji, wynika, że faktyczne czynności dowódcze w dniu 16 grudnia 1981 r. pełnił mjr W., a nie skarżący. To, czy skarżący rzeczywiście dowodził w dniu 16 grudnia 1981 r. nie zostało więc przez Ministra jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione. Słusznie więc wskazuje się, że Minister nie powinien kierować się tylko doniesieniami medialnymi, lecz powinien samodzielnie w rzetelnie zgromadzonym materiale dowodowym potwierdzić fakt dowodzenia przez skarżącego kompaniami ZOMO podczas pacyfikacji kopalni "Wujek".
Jako niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a.
Należy przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.
Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji poprzez zarzut nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, nie oznacza naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., a stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii treści zawartych wskazań nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Warunkiem uznania zarzutów wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia za skuteczne musiałoby być ich takie sformułowanie, które uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego w takim zakresie orzeczenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
W kwestii naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
W drugim zaś przypadku, tj. w sytuacji zarzucania Sądowi, że nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zasadniczo powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12).
Nie dotyczy to przypadku, gdyby zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. dotyczył jego błędnej wykładni (przypadek ten jednak nie występuje w realiach niniejszej sprawy). Wymogu powiązania art. 134 § 1 P.p.s.a. z przepisami, których naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji, autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu. Nie spełnia tego wymogu powiązanie art. 134 § 1 P.p.s.a. wyłącznie z przepisem proceduralnym, dotyczącym wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, tj. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz z przepisem kompetencyjnym upoważniającym Sąd do oddalenia skargi w razie jej nieuwzględnienia, tj. z art. 151 P.p.s.a. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Z uwagi na powyższe nie doszło również do naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Wskazania co do dalszego postępowania są bowiem rezultatem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu i mają miejsce w sytuacji, gdy konsekwencją wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administrujący.
Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. Podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odnosił się w swoich rozważaniach do naruszenia przez organ art. 138 k.p.a. Oznacza to zaś, że nie mógł go naruszyć. W uzasadnieniu Sąd wskazywał jedynie na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a. uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu.