Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 października 2020 r. uchylił zaskarżone przez T.Z. rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu [..] w B. z dnia [..] stycznia 2020 r. w przedmiocie wznowienia studiów magisterskich i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z dnia 31 grudnia 2019 r. T.Z. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu [..] w B. (dalej: [..]) o wznowienie jednolitych studiów magisterskich na kierunku [..] bez konieczności zaliczenia różnicy programowej, wskazując, że został skreślony z listy studentów z uwagi na niezaliczenie seminarium magisterskiego.
Rozstrzygnięciem z dnia [..] stycznia 2020 r., działając w imieniu Rektora na postawie udzielonego pełnomocnictwa, radca prawny K.B. wskazała, że Rektor nie znalazł podstaw prawnych do udzielenia zgody na wznowienie przez skarżącego jednolitych studiów magisterskich na kierunku [..], gdyż od daty skreślenia skarżącego z listy studentów upłynęło więcej niż 2 lata (§ 14 ust. 2 Regulaminu Studiów stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr 92/2018/2019 Senatu [..] z dnia 25 kwietnia 2019 r.) oraz nie są już prowadzone na [..] w przedmiotowym zakresie jednolite studia magisterskie (§ 14 ust. 5 Regulaminu Studiów).
Jednocześnie w podjętym rozstrzygnięciu podkreślono, że podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia studiów, stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, może być osadzona w regulaminie studiów, zaś rozstrzygnięcie nie stanowi rozstrzygnięcia uznaniowego, jest ono aktem wewnątrzzakładowym i nie ma charakteru decyzji administracyjnej, w związku z czym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej oraz że jedynie w sytuacji wznowienia studiów osoba winna uzupełnić różnice programowe, w przypadku gdyby obowiązywał inny program studiów niż w momencie skreślenia z listy studentów.
Na powyższe rozstrzygnięcie, nazwane przez skarżącego decyzją administracyjną, T.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, żądając jego uchylenia i zarzucając błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie § 14 ust. 1 Regulaminu Studiów poprzez wadliwą odmowę wznowienia studiów magisterskich. Skarżący podniósł, że w rozstrzygnięciu nie uzasadniono w sposób wystarczający jego motywów, że nie wskazano w nim ściśle na różnice programowe wraz dokonaniem dokładnej analizy w tym zakresie, a także że nie wzięto pod uwagę, iż skarżący jest osobą przewlekle chorą przez co nie mógł zakończyć studiów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przez nieuprawniony podmiot w imieniu niewłaściwego organu, co obligowało Sąd do jego uchylenia, bez względu na zasadność zawartego w nim rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zawierały żadnych regulacji odnoszących się do wznowienia studiów. Zatem podstawa prawna umożliwiająca wznowienie studiów przez skarżącego wynikała w niniejszej sprawie wyłącznie z przepisów wewnętrznych uczelni, tj. wskazanego wyżej Regulaminu Studiów, który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Stosownie do § 14 ust. 1 Regulaminu Studiów [..], obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, student skreślony z listy studentów może na swój wniosek wznowić studia w Uniwersytecie. Wznowienie następuje na te same studia, z których student uprzednio został skreślony. Rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia studiów podejmuje Dyrektor Kolegium. W myśl natomiast § 11 Regulaminu Studiów od decyzji administracyjnych i rozstrzygnięć dotyczących indywidualnych spraw studentów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 1). Wniosek składa się do Rektora za pośrednictwem Dyrektora Kolegium w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja Rektora jest ostateczna (ust. 2).
W ocenie Sądu z powyższych regulacji wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia studiów podejmuje Dyrektor Kolegium. W niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w imieniu Rektora, a więc organu niewłaściwego, który nie może działać jako organ uprawniony do rozpatrzenia (w pierwszej instancji) wniosku w sprawie wznowienia studiów.
Sąd stwierdził także, że rozstrzygnięcie z dnia [..] stycznia 2020 r. nie zostało podjęte przez organ, lecz zostało wydane przez radcę prawnego będącego pełnomocnikiem organu, co jest niezgodne z prawem, gdyż radca prawny nie może wydawać za organ, w tym w ramach udzielonego pełnomocnictwa, decyzji administracyjnych czy innych indywidualnych aktów stosowania prawa dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W świetle regulacji Regulaminu Studiów [..] (§ 10 Regulaminu) Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wyrażenia zgody na wznowienie studiów nie następuje w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., lecz w formie innego rozstrzygnięcia, do którego nie stosuje się przepisów k.p.a.
Sąd podkreślił jednocześnie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażania zgody na wznowienie studiów jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie, wydanym na podstawie obowiązującego, wewnętrznego przepisu regulaminu uczelni, przyjętego uchwałą senatu uniwersytetu, a tym samym podlega kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 121/19).
Skoro w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wznowienia studiów zostało wydane w imieniu organu niewłaściwego i przez radcę prawnego, a więc podmiot nieuprawniony, należało w oparciu o art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie, podjęte w indywidualnej sprawie i dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor Uniwersytetu [..] w B. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez uznanie, że pismo z dnia [..] stycznia 2020 r. jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie, wydanym na podstawie obowiązującego wewnętrznego przepisu § 10 ust. 5 Regulaminu Studiów [..] z dnia 25 kwietnia 2019 r., a tym samym czynnością mieszczącą się w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy skarga dotyczyła pisma, które nie zawiera rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest jedynie zawiadomieniem w imieniu organu o sposobie załatwienia sprawy.
Uzasadniając postawiony zarzut w skardze kasacyjnej podniesiono, że pismo z dnia [..] stycznia 2020 r. nie stanowi rozstrzygnięcia, nie ma ono charakteru zewnętrznego i publicznoprawnego. W związku z tym, że nie kształtuje ono prawa do korzystania ze świadczeń zakładu i nie reguluje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej wskazano, że skarżący wielokrotnie wnosił o wyrażenie zgody na wznowienie studiów i wielokrotnie otrzymywał odpowiedzi o identycznej treści, jak pismo zaskarżone.
Końcowo w skardze kasacyjnej stwierdzono, że nawet przy uznaniu, że pismo stanowi rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 10 ust. 5 Regulaminu, to skarga podlegała odrzuceniu, gdyż jej wniesienie nie zostało poprzedzone wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Pismem z dnia 12 lutego 2021 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W złożonej osobiście przez skarżącego odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Skarżący stwierdził, że nie otrzymał jakiegokolwiek innego pisma, które zawierałoby merytoryczne rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut w ramach drugiej podstawy kasacyjnej wskazuje na art. 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 10 ust. 5 Regulaminu Studiów [..] stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Senatu [..] z dnia 25 kwietnia 2019 r. Nr 92/2018/2019 upatrując naruszenia tych przepisów w wadliwym uznaniu przez Sąd, że pismo z dnia [..] stycznia 2020 r. jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie, wydanym na podstawie obowiązującego wewnętrznego przepisu § 10 ust. 5 Regulaminu Studiów [..] z dnia 25 kwietnia 2019 r., a tym samym czynnością mieszczącą się w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy skarga dotyczyła pisma, które nie zawiera rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest jedynie zawiadomieniem w imieniu organu o sposobie załatwienia sprawy. Treść tego zarzutu, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazują, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca w istocie niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów będące konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia "rozstrzygnięcie" w rozumieniu § 10 ust. 5 Regulaminu Studiów [..].
Podnosi bowiem, że "rozstrzygnięcie" w rozumieniu tego przepisu musi mieć charakter zewnętrzny i publicznoprawny i jako takie kształtować prawa do korzystania ze świadczeń zakładu wynikające z przepisów prawa, a nie charakter informacyjny, jaki ma pismo z dnia [..] stycznia 2020 r.
W odniesieniu do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że powołany w skardze kasacyjnej § 10 ust. 5 Regulaminu Studiów [..] zawarty jest w regulaminie studiów uchwalonym przez Senat [..] na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2021 r., poz. 428), która w art. 75 ust. 1 stanowi, że "Organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów". W regulaminie studiów określane są wszelkie kwestie organizacyjne dotyczące studiowania, jak np.: warunki i tryb odbywania zajęć, stosowane skale ocen, tryb przeprowadzania egzaminów i uzyskiwania zaliczeń, zasady zawieszania i wznawiania studiów, zmiany studiów czy organizacji i zaliczania praktyk zawodowych, jak i związane z nimi prawa i obowiązki studenta wyszczególnione w Prawie o szkolnictwie wyższym i nauce. Sprawa wznawiania studiów rozpatrywana w związku z wnioskiem konkretnej osoby jest niewątpliwie sprawą indywidualną.
Nie oznacza to jednak automatycznie, że odpowiedź na wniosek jest którąś z form działania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca, jak i organy [..] odróżniają w zakresie spraw objętych unormowaniami Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce formy decyzji administracyjnej, decyzji i rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie przyjmuje się w związku z tym, że jeśli przepisy ustawy wskazują jako formę działania organu decyzję, bez dookreślania, że jest to decyzja administracyjna, to należy przyjąć, iż w takim przypadku mamy do czynienia z rozstrzygnięciem właściwego organu, np. rektora, czy właściwego ministra, które nie są decyzjami administracyjnymi i tym samym Kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi podstawy ich wydania ani gwarancji procesowych dla ich adresatów – "Wprawdzie przepisy komentowanej ustawy nie zawierają normatywnych definicji tych pojęć, jednak zasady techniki prawodawczej i reguły racjonalnego prawodawstwa mogą stanowić podstawę takiej właśnie interpretacji analizowanych form działania właściwych organów" (zob. J. Woźnicki [w:] I. Degtyarova, M. Dokowicz, M. Hulicka, T. Jędrzejewski, A. Mrozowska, P. Wojciechowski, J. Woźnicki, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Komentarz, Warszawa 2019, art. 23, teza 4). Oczywiście nie forma działania przesądza charakter rozpatrywanej sprawy, lecz jej determinanty materialnoprawne, jednakże w sytuacji, w której prawodawca na poziomie regulacji ustawowej nie uregulował kwestii wznawiania studiów pozostawiając unormowania w tym zakresie organom uczelni w ramach przysługującej im autonomii, należy przyjąć, że ocena charakteru tego rodzaju spraw powinna być dokonywana w oparciu o analizowane kompleksowo unormowania wewnętrzne uczelni, w tym również w zakresie przewidzianych form działania.
Statut [..] przyjęty uchwałą Senatu [..] z dnia 25 kwietnia 2019 r. Nr 87/2018/2019 w swojej treści wyraźnie odróżnia decyzje od decyzji administracyjnych stanowiąc w § 97 ust. 1 pkt 1, że "Dyrektor kolegium wydaje decyzje w indywidualnych sprawach dotyczących studentów, w tym decyzje administracyjne na podstawie upoważnienia udzielonego przez rektora". Zgodnie z § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 Regulaminu Studiów [..] "Dyrektor Kolegium odpowiada za organizację kształcenia na kierunkach studiów w danej jednostce dydaktycznej. Dyrektor Kolegium w szczególności wydaje decyzje o wznawianiu studiów". Z unormowań tych wynika, że jedynie w przypadku wznowienia studiów zapadają decyzje (regulamin stanowi o "decyzjach o wznawianiu studiów", a nie o decyzjach w sprawach wznawiania studiów) i nie są to decyzje administracyjne. Decyzje administracyjne wydawane są bowiem jedynie w sprawach wymienionych w § 10 ust. 2 Regulaminu Studiów [..], wśród których nie znajdują się sprawy wznawiania studiów.
Należy zatem przyjąć, że sprawy wznawiania studiów są sprawami procedowanymi i załatwianymi w innej formie niż decyzja administracyjna, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 Regulaminu Studiów [..] "Indywidualne sprawy studentów procedowane są w drodze decyzji administracyjnych lub w formie innych rozstrzygnięć", a według § 10 ust. 5 Regulaminu Studiów [..] "Indywidualne sprawy studentów, inne niż wymienione w ust. 2-4, są załatwiane w drodze rozstrzygnięcia". Należy przy tym mieć na uwadze, że nawet te inne rozstrzygnięcia mogą – co do zasady - zapadać wyłącznie w indywidualnych sprawach studentów, tj. osób, które nie zostały skreślone z listy studentów.
Na tym tle unormowania przepisów § 14 Regulaminu Studiów [..] mają charakter szczególny i wyjątkowy, dotyczą bowiem "niestudentów", tj. ograniczonego katalogu osób mających status "osób skreślonych z listy studentów". Katalog ten określa § 14 ust. 2 Regulaminu Studiów [..] stanowiąc, że "Wznowienie studiów jest dopuszczalne tylko w stosunku do osoby, która została skreślona z listy studentów Uniwersytetu, z wyjątkiem skreślenia z powodu ukarania karą dyscyplinarną, wydalenia z Uniwersytetu lub z powodu braku postępów w nauce. Wznowienie nie jest możliwe, gdy od daty skreślenia upłynęło więcej niż 2 lata" oraz § 20 ust. 1 Regulaminu Studiów [..], zgodnie z którym "Prawa i obowiązki studenta wygasają z dniem ukończenia studiów lub skreślenia z listy studentów, przy czym prawo do wznowienia studiów wygasa po upływie 2 lat od dnia skreślenia z listy studentów". W § 14 ust. 1 Regulaminu Studiów [..] przewidziano, że formą załatwienia spraw wznowienia studiów jest w takim przypadku rozstrzygnięcie ("Rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia studiów podejmuje Dyrektor Kolegium"), a w zestawieniu z treścią § 6 ust. 2 pkt 7 Regulaminu Studiów [..] bez wątpienia forma ta dotyczy odmowy wznowienia studiów.
Na tle powyższych regulacji, w których w ramach autonomii uczelni i w oparciu o podstawę ustawową przewidziano w Regulaminie Studiów [..] "prawo do wznowienia studiów" należy przyjąć, że w tej konkretnej uczelni rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia studiów podejmowane w ramach władczych kompetencji właściwego organu jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie podmiotu zewnętrznego wobec uczelni (już "niestudenta") i dotyczy prawa gwarantowanego przez tę uczelnię, o ile spełnione są warunki regulaminowe. Tym samym rozstrzygnięcie to spełnia cechy zewnętrznego indywidualnego aktu administracyjnego, który nie będąc podejmowany w sformalizowanej procedurze przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie ma formy decyzji administracyjnej, stanowi jednak akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że odmowa wznowienia studiów na [..] przyjmuje formę rozstrzygnięcia mającego charakter aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tego punktu widzenia dokonał kwalifikacji pisma z dnia [..] stycznia 2020 r. Pismo to – opatrzone podpisem i pieczęcią radcy prawnego działającego w imieniu Rektora Uniwersytetu [..] w B. stwierdza, że Rektor nie znalazł podstaw prawnych do udzielenia zgody na wznowienie jednolitych studiów magisterskich na Wydziale [..], kierunku [..] z uwagi na to, że Uczelnia już od 10-ciu lat nie prowadzi w przedmiotowym zakresie jednolitych studiów magisterskich, a od skreślenia z listy studentów upłynęło więcej niż 2 lata. Z powołaniem się na treść § 14 ust. 2 Regulaminu studiów stwierdzono w tym piśmie, że nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego - "w obliczu braku podstaw do rozpoznania merytorycznego przedmiotowego wniosku Uczelnia nie może podjąć żadnych czynności mających związek z żądaniem".
Jednocześnie wskazano, że "przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane przez Uczelnię" nie stanowi rozstrzygnięcia uznaniowego, a po przedstawieniu motywów rozstrzygnięcia stwierdzono, że "Biorąc pod uwagę powyższe IM Rektor postanowił jak na wstępie". Niewątpliwie zatem pismo to stanowiące reakcję na wniosek skarżącego z dnia 31 grudnia 2019 r. "o wznowienie jednolitych studiów magisterskich" w swojej treści wyraża odmowę wznowienia studiów z kwalifikacją tej odmowy jako "rozstrzygnięcia". Nie zmienia tego faktu stylistyka tego pisma przyjmująca częściowo formę informacji, skoro jest to w istocie informacja o sposobie rozstrzygnięcia sprawy - "Rektor nie znalazł podstaw prawnych do udzielenia zgody na wznowienie jednolitych studiów magisterskich". Trafnie również Sąd I instancji stwierdził, w realiach niniejszej sprawy i wobec licznej prowadzonej w niej korespondencji organu z wnioskodawcą, dopuszczalność skargi.
Niezależnie bowiem od treści merytorycznego rozstrzygnięcia (co wyraźnie Sąd podkreślił) skarga na akt wydany przez Rektora i formułujący odmowę realizacji prawa regulaminowego wznowienia studiów jest w istocie skargą na ostateczną decyzję (niemającą charakteru decyzji administracyjnej) Rektora w rozumieniu § 11 ust. 2 Regulaminu studiów [..] wydaną w wyniku wcześniejszej korespondencji z wnioskodawcą i udzielaniu mu pisemnych odpowiedzi. Dopiero dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pozwoliło na ocenę, że stanowisko Rektora jest w tej sprawie przedwczesne, obarczone uchybieniami natury formalnej i jako takie podlegało uchyleniu.
Wobec powyższego skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.