Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Lu 666/20 odrzucił skargę Fundacji [..] z siedzibą w L. na decyzję [..] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. z dnia [..] września 2020 r., nr [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że na ww. decyzję Fundacja wniosła skargę w dniu 5 października 2020 r., jednak nie złożyła skargi w formie dokumentu elektronicznego wniesionego do elektronicznej skrzynki podawczej Spółki, lecz przesłała skargę zwykłą pocztą elektroniczną (e-mailem) na adres kontaktowy Spółki: [..].
Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 54 § 1a p.p.s.a. skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten ma obowiązek potwierdzić wniesienie takiej skargi w formie dokumentu elektronicznego do swojej elektronicznej skrzynki podawczej przez przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru w rozumieniu ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 346, ze zm.), na wskazany przez skarżącego adres elektroniczny. W kontrolowanej sprawie podmiot, którego dotyczyła skarga nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej, co oznacza, że wyłączona była możliwość wniesienia skargi w formie dokumentu elektronicznego, a tym samym skarga podlegała odrzuceniu. Jedyną formą wniesienia skargi mogło być w takim wypadku wniesienie jej za pomocą operatora pocztowego lub złożenie jej osobiście w siedzibie organu (Spółki).
Od powyższego postanowienia Fundacja [..] z siedzibą w L. wywiodła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając:
- - naruszenie przepisu postępowania a to art. 54 § 1a zd. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne przez błędną wykładnię użytego w przepisach pojęcia "elektroniczna skrzynka podawcza" – naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.,
- - naruszenie art. 20 ae ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu, że skarga podpisana podpisem zaufanym zrównanym w skutkach z podpisem własnoręcznym została doręczona w ustawowym terminie podmiotowi za pośrednictwem którego wnosi się skargi i choćby z tego tylko powodu powinien tej skardze zostać nadany bieg – naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.,
- - naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji poprzez dopuszczenie się błędu formalizmu w stosowaniu prawa (zarzut ten łączy się zarówno z pierwszym, jak i drugim zarzutem).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację, wskazując, że ustawodawca nie zabronił wykorzystywania poczty elektronicznej jako elektronicznej skrzynki podawczej. Spółka podała na stronie internetowej adres poczty elektronicznej, który zdaniem skarżącej kasacyjnie jest elektroniczną skrzynką podawczą. Spółka nie wniosła także zastrzeżeń co do sposobu wniesienia skargi, w terminie przekazała ją do sądu wraz z aktami sprawy oraz potwierdziła fakt jej otrzymania. Przepisy nie narzucają sposobu wnoszenia skarg w przypadku, gdy pismo podpisane jest ręcznie, zaś podpis elektroniczny jest równoważny. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd popełnił "błąd formalizmu" i naruszył Konstytucję RP. Dodatkowo wskazano, że postanowienie stoi w sprzeczności z wyrokiem Sądu z dnia 29 lipca 2020 r. w sprawie II SAB/Lu 52/20.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [..] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w całości zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W odniesieniu do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. bądź innych ustaw w sposób pośredni.
W ramach sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 54 § 1a zd. 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 670) zarzucając dokonanie błędnej wykładni pojęcia "elektronicznej skrzynki podawczej", a w konsekwencji błędne odrzucenie skargi.
Zarzut ten nie mógł być uwzględniony.
Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie uznał, że skierowanie skargi do sądu administracyjnego w formie pisma elektronicznego skierowanego do odbiorcy na e-mail, który nie jest elektroniczną skrzynką podawczą nie może być uznane jako skuteczne wniesienie skargi "w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu". Elektroniczna skrzynka podawcza organu, jak zauważa zresztą skarżąca kasacyjnie, to "dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego" (art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Zgodnie z art. 16 ust. 1a tej ustawy, podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji oraz zapewnia jej obsługę, natomiast zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 344) przez adres elektroniczny rozumieć należy oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej.
Elektroniczna skrzynka podawcza, wymagająca spełnienia standardów określonych i opublikowanych na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji nie jest zatem tożsama z jakimkolwiek adresem elektronicznym, czy "urzędową skrzynką mailową", a funkcjonalność elektronicznej skrzynki podawczej zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180), minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP (skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej - system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne).
Natomiast utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą ePUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1, i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3). Należy też podkreślić, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego wydane poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia).
Tym samym poświadczenie przedłożenia jest automatycznie generowane przez system teleinformatyczny i przekazywany nadawcy. Jeżeli zatem pismo (podanie, wniosek, skarga) zostało przesłane drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie poświadczenia przedłożenia pozwala przyjąć przez nadawcę, że dokument ten wpłynął do urzędu (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt: II FZ 483/19). Standardów takich nie musi spełniać "zwykła" skrzynka mailowa.
Stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że w realiach tej sprawy nie doszło do skutecznego wniesienia skargi przy użyciu adresu e-mail, który nie jest adresem elektronicznej skrzynki podawczej organu, nie świadczy o błędnej wykładni pojęcia elektronicznej skrzynki podawczej, sprzecznej z definicją zawartą w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Jak wyżej wskazano, poczta elektroniczna (adres e-mail) stanowi bez wątpienia środek komunikacji elektronicznej i jest objęta definicją w art. 3 pkt 4 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie jest jednak tożsama z pojęciem elektronicznej skrzynki podawczej, która stanowi "dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej" i służy "do przekazywania dokumentu elektronicznego". Pojęcie elektronicznej skrzynki podawczej nie jest więc tożsame z adresem e-mail, choćby ten drugi był dostępny w przestrzeni publicznej.
W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono przyjętego przez skarżącą kasacyjnie rozumienia pojęcia elektronicznej skrzynki podawczej ani nie wskazano na czym polegać miałaby błędna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji.
W związku z powyższym w stanie faktycznym tej sprawy, w której nie było kwestią sporną, że podmiot, do którego skierowano skargę elektronicznej skrzynki podawczej nie posiada (nie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, tj. oceny nieposiadania przez Spółkę elektronicznej skrzynki podawczej), zarzut błędnej wykładni pojęcia elektronicznej skrzynki podawczej, która miała doprowadzić do niezasadnego odrzucenia skargi, nie mógł być skuteczny. W realiach tej sprawy, stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, opierające się na twierdzeniu, że w sytuacji, gdy adresat nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej, można uznać za elektroniczną skrzynkę podawczą udostępniony przez podmiot publicznie adres e-mail, nie mogło stanowić wsparcia zarzutu dokonania błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania art. 54 § 1a p.p.s.a. przez Sąd I instancji, który wobec niewniesienia za pośrednictwem organu skargi - w formie dokumentu elektronicznego przekazanego przy użyciu elektronicznej skrzynki podawczej, skargę odrzucił.
Możliwość wnoszenia pism do elektronicznej skrzynki podawczej, jak wyżej już wskazano, wiąże się z obowiązkiem potwierdzenia przez organ ich wpływu – przesłania urzędowego poświadczenia odbioru. Dane urzędowego poświadczenia odbioru nie pozostają bez znaczenia dla oceny skuteczności skierowania pisma – w tym skargi do sądu administracyjnego – w formie elektronicznej.
Nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 20 ae ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. Naruszenia wskazanych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w odrzuceniu skargi, podczas gdy w jej ocenie prawidłowo podpisana skarga w ustawowym terminie została doręczona podmiotowi, za pośrednictwem którego wniesiona być powinna.
Z art. 20 ae ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne wynika, że "Podpis zaufany wywołuje skutki prawne, jeżeli został utworzony lub złożony w okresie ważności środka identyfikacji elektronicznej, o którym mowa w art. 20aa pkt 1. Dane w postaci elektronicznej opatrzone podpisem zaufanym są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentowi opatrzonemu podpisem własnoręcznym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej". Zarzut naruszenia tego przepisu w powiazaniu z art. 53 § 1 p.p.s.a. określającym termin wnoszenia skargi oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. przewidującym pośredni tryb wnoszenia skargi, nie mógł być skuteczny, skoro podstawą odrzucenia skargi nie było stwierdzenie przez Sąd uchybienia terminu ani stwierdzenie nieprawidłowości w podpisaniu skargi mającej się przekładać na naruszeniu trybu wnoszenia skargi. Sformułowany zarzut opiera się w istocie na twierdzeniu o skutecznym doręczeniu podmiotowi skargi, podczas gdy stanowisko zaprezentowane przez Sąd jest przeciwne.
Podjęta w ramach omawianego zarzutu próba zanegowania powyższego stanowiska Sądu nie mogła być jednak skuteczna, skoro w skardze kasacyjnej nie podważono konieczności wniesienia skargi w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej. Prawidłowe podpisanie skargi, jak i zachowanie terminu do jej wniesienia za pośrednictwem organu nie są wyłącznymi warunkami przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania, co oznacza, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie mógł być jej "choćby z tego tylko powodu" nadany bieg, a zwłaszcza tym samym nie mógł być skuteczny argument, że Spółka nie wniosła zastrzeżeń co do sposobu wniesienia skargi i przekazała ją do Sądu. Obowiązek przekazania skargi do Sądu jest niezależny od stanowiska podmiotu w kwestii zasadności czy dopuszczalności skargi.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, których to naruszeń skarżąca kasacyjnie upatrywała w nadmiernym formalizmie Sądu, czyniącym z procedury jej karykaturę, a uzasadnianym ograniczeniami czasowymi Sądu we właściwym zaangażowaniu w sprawy z uwagi na ich ilość. Do naruszeń wskazywanych w Konstytucji zasad nie doszło w wyniku odrzucenia skargi, skoro nie spełniała ona warunków do przyjęcia do rozpoznania, wynikających wprost z przepisów prawa. Sąd jest zobowiązany do stosowania obowiązującego prawa i dokonywania wykładni obowiązujących przepisów zgodnie z regułami wykładni, co nie może być rozumiane jako nieprzyjazny postawom obywatelskim "styl stosowania prawa". Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że w przypadku, gdy podmiot występujący w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli organu nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wyłączona jest możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego za pośrednictwem tego podmiotu w formie dokumentu elektronicznego, z uwagi na treść art. 54 § 1a p.p.s.a. Nie prowadzi to jednak do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa strony skarżącej do sądu, albowiem nie ulega wątpliwości, że w takiej sytuacji wniesienie skargi jest możliwe za pomocą tradycyjnych środków komunikacji (przez operatora pocztowego) bądź osobiście w siedzibie organu.
Brak zatem podstaw do przyjęcia, że w wyniku niezaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska strony skarżącej doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, równości, dwuinstancyjności postępowania, a także konstytucyjnego prawa do sądu.
W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SAB/Lu 52/20 wskazać należy, że przede wszystkim powołany wyrok nie jest prawomocny, po drugie zaś w wyroku tym Sąd wskazał, że podmiot "nie jest zobowiązany do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, przez co uzupełnienie przez skarżącą Fundację braku formalnego wniosku, złożonego w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem takiej skrzynki nie było możliwe. W tej sytuacji, wobec odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. względem decyzji odmownej, do podjęcia której zmierzała ww. Spółka, uznać należy, że usunięcie braku formalnego wniosku złożonego w formie dokumentu elektronicznego poprzez przesłanie wniosku, opatrzonego – stosownie do art. 64 § 3a k.p.a. – podpisem zaufanym osoby upoważnionej do reprezentowania Fundacji, na oficjalny adres poczty elektronicznej Spółki, uznać należało za skuteczne".
Stanowisko to zostało zatem wyrażone w kwestii możliwości uzupełnienia barku formalnego wniosku kierowanego do organu, nie dotyczyło więc zagadnienia skuteczności wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem poczty e-mail, w przypadku, gdy organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, nie ma elektronicznej skrzynki podawczej. Wyrok ten nie dotyczył w ogóle okoliczności wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i wymogu określonego w art. 54 § 1a p.p.s.a., a więc wniesienia jej na elektroniczną skrzynkę podawczą organu.
Z powołanych względów naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej za nieskuteczne, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Nie zachodziły podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej, pomimo zgłoszenia w odpowiedzi na skargę kasacyjną odpowiedniego wniosku. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Postanowienie o oddaleniu skargi kasacyjnej nie mieści się w katalogu określonym w art. 209 p.p.s.a.