Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw P.L. (dalej: skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta Poznania określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu punktu kruszenia gruzu na działce ewidencyjnej [...] (dalej: decyzja środowiskowa). Decyzję wydano na wniosek skarżącego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K.W.
Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1116/17, uwzględniając skargę K.W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2017 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku rozpoznania sprzeciwu wniesionego przez skarżącego, wyrokiem z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 458/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2019 r.
Zaskarżoną obecnie decyzją z [...] czerwca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] grudnia 2016 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący wniósł sprzeciw od decyzji z [...] grudnia 2020 r.
Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że czynności wyjaśniające, które należy podjąć w tej sprawie, przekraczają zakres dopuszczony art. 136 k.p.a. Tym samym należy uznać, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał na zmiany w przepisach prawa materialnego, które nastąpiły od daty wszczęcia postępowania administracyjnego tj. od 2013 r. Pierwsze zmiany nastąpiły 1 stycznia 2017 r., kiedy weszła w życie ustawa z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936). Zmianie uległy m.in. przepisy dotyczące oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000, a w tym kwestie dotyczące: przedsięwzięć wymagających oceny, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak i oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw, w których przed dniem wejścia w życie ustawy zmienianej uzgodniono zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Do spraw wszczętych na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej sprawie, z uwagi na konieczność uzupełnienia raportu, należało uznać, że nie przedłożono pełnego i rzetelnego raportu. Oznacza to, że zastosowanie miały przepisy z uwzględnieniem zmian obowiązujących od 1 stycznia 2017 r. Kolegium zwróciło także uwagę na możliwość dokonania wyboru reżimu prawnego, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana (art. 6 ust. 4 ustawy nowelizującej). Z akt sprawy nie wynika, żeby organ wystąpił do skarżącego o wyjaśnienie tej kwestii.
Ponadto Sąd I instancji wskazał na inne przepisy, które weszły w życie w toku postępowania administracyjnego i które powinny mieć zastosowanie w tej sprawie. W ocenie Sądu I instancji, wszystkie zmiany w stanie prawnym, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji wprowadzały istotne modyfikacje w zakresie prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co oznacza, że zakres postępowania dowodowego, które musiałby przeprowadzić organ odwoławczy, nie mógł zostać uzupełniony na podstawie art. 136 k.p.a.
Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ostateczna wersja raportu nie została oceniona przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Organ I instancji pismami z 3 listopada 2016 r. zawiadomił organy współdziałające o nowych wyjaśnieniach złożonych przez skarżącego. Pisma te pozostały bez odpowiedzi. Brak odpowiedzi nie pozwala na "domniemanie zgody" organów współdziałających.
Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność przedstawienia odpowiednich wariantów. Przedstawiony tzw. wariant zerowy nie jest wariantem dopuszczalnym przez ustawodawcę. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane odpowiednie proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu wyrażone w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że uchybienia procesowe w postępowaniu przed organem I instancji, polegające na nieuzyskaniu dodatkowych stanowisk organów współdziałających oraz braku uzupełnienia wariantów przedsięwzięcia, skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej.
Po drugie, art. 138 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na nieuzyskaniu dodatkowych stanowisk organów opiniujących oraz uzupełnienia wariantów przedsięwzięcia.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, niewłaściwą wykładnię art. 77 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Polegało to na przyjęciu, że uzupełnienia raportu wymagają ponownego zaopiniowania przez organy współdziałające.
Po drugie, niewłaściwą wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, polegającą na przyjęciu, że skarżący nie przedstawił alternatywnych wariantów w zakresie wymaganym przez prawo, tj. że warianty te w zbyt małym stopniu różnią się między sobą, a jednym z zaproponowanych jest tzw. wariant zerowy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, naruszenia jakich przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji oraz z jakiego powodu dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia nie mogły zostać uzupełnione w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy.
Po drugie, jako przesłanki wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej Sąd I instancji wskazał trzy podstawowe okoliczności: zmiany stanu prawnego, jakie zaistniały w toku postępowania administracyjnego, brak ponownego zaopiniowania raportu oraz wadliwość wariantów realizacji przedsięwzięcia przedstawionych w raporcie. Żadna z tych okoliczności nie została przez Sąd I instancji oceniona w kontekście naruszenia konkretnych norm postępowania i ich ewentualnego naruszenia.
Po trzecie, wadliwa jest ocena Sądu I instancji w zakresie wpływu zmian stanu prawnego na wynik sprawy, szczególnie w kontekście możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Szerzej Sąd I instancji wypowiedział się jedynie na temat ustawy nowelizującej ustawę środowiskową tj. ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwie w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw. Nie ulega jednak wątpliwości, że stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że w tej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy dotychczasowe, ponieważ przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie tylko wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale również przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast dla zastosowania przepisów dotychczasowych złożenie raportu nie było wymagane (chociaż w tej sprawie to nastąpiło), ponieważ wystarczające było wydanie przez właściwy organ postanowienia określającego zakres raportu. Bez znaczenia była również możliwość dokonania wyboru reżimu prawnego wynikająca z art. 6 ust. 4 ustawy nowelizującej. To bowiem skarżący dysponował prawem wystąpienia z wnioskiem o zastosowanie w tej sprawie przepisów nowych i organ I instancji nie musiał kierować do strony żadnego wezwania w tym zakresie, szczególnie, że przepisy nowe są przepisami bardziej rygorystycznymi.
Ponadto, nawet przyjmując, że tego rodzaju wezwanie było konieczne, kwestia ta mogła zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji wskazał na inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które weszły w życie w toku postępowania administracyjnego toczącego się w tej sprawie, ale nie wyjaśnił szczegółowo, jaki wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy miały wprowadzone zmiany prawne.
Po czwarte, nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zakresie zastosowania art. 70 ust. 1 ustawy środowiskowej, a więc normy prawnej stanowiącej podstawę współdziałania z innymi organami przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Zarzut kasacyjny w tym zakresie został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ nie wskazano konkretnych jednostek redakcyjnych tego przepisu stanowiących podstawę dokonania uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Nie stanowiło to jednak przeszkody w rozpoznaniu tego zarzutu, ponieważ norma art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej bez podania właściwej jednostki redakcyjnej została również powołana przez organ odwoławczy, natomiast Sąd I instancji w swoich rozważaniach w ogóle nie powołał tego przepisu.
Niezależnie zatem od powyższego uchybienia, prawidłowe jest stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że co do zasady nie przeprowadza się ponownego uzgodnienia lub opiniowania raportu, chyba, że zmiany raportu są na tyle istotne, że wymagają ponownego współdziałania. Konieczne jest natomiast przesłanie dodatkowych, złożonych przez stronę dokumentów organom współdziałającym, ponieważ jako organy wyspecjalizowane mogą wyrazić swoje w stanowisko w sprawie, w tym w zakresie "istotności" zmian i konieczności przeprowadzenia procedury w trybie art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej. W tej sprawie nie jest kwestionowane, że uzupełnienia raportu i wyjaśnienia skarżącego były przedstawiane organom współdziałającym, które nie wniosły do tych dokumentów żadnych uwag. Oznacza to, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę na skutek odwołania miał możliwość dokonania oceny ostatecznej wersji raportu i wydania na tej podstawie decyzji środowiskowej.
Należy w tym miejscu podkreślić, że mając na uwadze specyfikę kontroli decyzji kasacyjnej przeprowadzanej przez Sąd I instancji w granicach wyznaczonych art. 64e p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, czy wydanie decyzji środowiskowej przez organ odwoławczy oznaczać będzie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji czy też uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenia w tym zakresie przez organ odwoławczy co do meritum sprawy, w tym przez odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Po piąte, na uwzględnienie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, oczywiście wyłącznie w kontekście, w jakim przepis ten znalazł w tej sprawie zastosowanie w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Raport jest dokumentem prywatnym o specjalnej mocy dowodowej. W tej sprawie raport był kilkukrotnie oceniany zarówno przez oba organy właściwe do wydania decyzji środowiskowej (organ I instancji i organ odwoławczy), organy współdziałające oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Pomimo tego, dopiero w obecnie kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji kasacyjnej organ odwoławczy dostrzegł uchybienia w zakresie przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia.
Jednocześnie organ ten nie podjął żadnych czynności w celu wezwania skarżącego do uzupełnienia raportu w tym zakresie, jak również nie wyjaśnił szczegółowo, dlaczego brak w tym zakresie nie mógł zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że nie jest tak, że raport w ogóle nie zawiera wariantów realizacji przedsięwzięcia. Sporny jest natomiast sposób ich przedstawienia i ich ocena, co wynika również jednoznacznie ze skargi kasacyjnej. Oznacza to, że dokonując oceny tej części raportu organ odwoławczy miał możliwość wezwania skarżącego do złożenia stosowanych wyjaśnień i zależnie od ich treści wydania decyzji w sprawie. Wydanie decyzji środowiskowej jest możliwe zarówno na podstawie pełnego i rzetelnie sporządzonego raportu, jak również na podstawie raportu zawierającego określone wady (po bezskutecznym wezwaniu do ich usunięcia), chociaż w tym drugim przypadku oznaczać to będzie odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia.
Po szóste, z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji nie miał podstaw do oddalenia sprzeciwu skarżącego, ponieważ organ odwoławczy nie wykazał, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że uchyleniu podlegał zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżona decyzja organu odwoławczego.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.