Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/WA 1164/20 oddalił skargę G. B. (dalej: "skarżący") na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenie kary dyscyplinarnej nagany.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. (dalej: "organ pierwszej instancji") [...] września 2019 r. wpłynęło pismo Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wraz z notatką służbową dotyczącą zdarzenia z [...] sierpnia 2019 r., które miało miejsce w gospodarstwie M. B. z udziałem jego pełnomocnika – skarżącego.
W toku czynności dowodowych ustalono, że [...] sierpnia 2019 r. skarżący został poinformowany telefonicznie przez R. M., inspektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, o planowanej kontroli działek rolnych w miejscowości L., należących do jego ojca M. B., którego jest pełnomocnikiem. Skarżący chciał wyznaczyć termin kontroli przedmiotowych działek na [...] sierpnia 2019 r., uzasadniając to faktem, iż od [...] do [...] sierpnia 2019 r. będzie nieobecny z powodu wyjazdu do Warszawy. Mając na względzie zawiadomienie jakie złożyła w tej sprawie gmina W., na terenie której znajdują się przedmiotowe grunty rolne, urzędnicy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podjęli decyzję o natychmiastowym przeprowadzeniu kontroli w tym samym dniu, tj. [...] sierpnia 2019 r. bez udziału beneficjenta. Wskutek podjętej decyzji inspektorzy terenowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przystąpili do czynności kontrolnych na terenie określonych działek rolnych.
[...] sierpnia 2019 r. około godziny [...] skarżący skontaktował się telefonicznie z przeprowadzającymi czynności kontrolne inspektorami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i uzyskał od nich informację, że na dotychczas skontrolowanych działkach rolnych stwierdzono nieużytki. Obwiniony zanegował ten fakt stwierdzając, iż przedmiotowe działki są uprawiane i zadeklarował, że w przeciągu godziny, po uprzednim zwolnieniu się u przełożonego z pracy, zjawi się na miejscu kontroli celem wyjaśnienia sprawy. Skarżący zwrócił się do swojego przełożonego podinsp. M. Sz. – Zastępcy Naczelnika Wydziału [...]Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z prośbą o wyrażenie zgody na odebranie półtorej godziny wypracowanych wcześniej nadgodzin. Prośbę swą umotywował pilną koniecznością wyjazdu w prywatnej sprawie. Przełożony wyraził zgodę na odbiór godzin ponadliczbowych.
Skarżący, nie przebierając się w odzież cywilną, udał się na miejsce przeprowadzanej kontroli w pełnym umundurowaniu służbowym. Przeprowadzający kontrolę inspektorzy oznajmili skarżącemu, że skontrolowane przez nich grunty rolne nie były uprawianie przez około 2-3 ostatnie lata, o czym świadczyć miał fakt, że były one porośnięte wieloletnimi chwastami. Ponadto na terenie działek rolnych stwierdzono składowisko śmieci oraz gruz. Skarżący po raz kolejny nie zgodził się z oceną inspektorów przeprowadzających kontrolę twierdząc, iż na gruntach rolnych znajdowały się uprawy. Starał się wywrzeć wpływ na kontrolerów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, oczekując od nich zakwalifikowania nieużytków do gruntów rolnych w sporządzanym raporcie pokontrolnym. Swoje sugestie wobec inspektorów poparł tym, że jako funkcjonariusz Policji sam jest zobowiązany do mówienia prawdy i tego samego oczekuje od przeprowadzających kontrolę inspektorów.
Chcąc przekonać inspektorów do swojego stanowiska stwierdził, że kontrolowane działki rolne były dotychczas uprawiane przez niego oraz jego żonę. Wskazał, że w tym celu m. in. wynajął ciągnik, natomiast zachwaszczenie gruntu było wynikiem niezastosowania konwencjonalnych środków ochrony roślin oraz suszy, która zahamowała rozwój upraw. Okazał również kontrolerom zdjęcia gruntów ze swojego telefonu komórkowego, które świadczyć miały o tym, że uprawy grochu, gorczycy i łubinu były na nich dobrze widoczne wiosną 2019 r. W odpowiedzi na powyższe inspektorzy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oznajmili, że zgodnie z ich kompetencjami oceniają oni jedynie stan upraw na dzień wykonywanych czynności, natomiast nie podlega ich kontroli ocena stanu sprzed kilku miesięcy.
W konsekwencji skarżący opuścił miejsce przeprowadzanej kontroli.
Do kolejnego kontaktu pomiędzy wyżej wymienionymi doszło [...] sierpnia 2019 r. w godzinach porannych. Skarżący spotkał się z inspektorami terenowymi na gruntach rolnych w miejscowości L. Tym razem skarżący na miejsce przybył swoim prywatnym samochodem, w ubraniu cywilnym, w celu wykonania zdjęć areału oraz podjęcia kolejnej próby udowodnienia inspektorom Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, że na poddanych kontroli gruntach rolnych znajdują się uprawy zgodnie z zadeklarowanym we wnioskach o dopłaty stanem. Następnie tego samego dnia w godzinach popołudniowych inspektorzy dokonali kontroli dokumentacji rolno-środowiskowej w domu obwinionego. Podczas tych czynności skarżący swoimi wypowiedziami sugerował, aby nie wpisywali oni w raportach z kontroli kodu [...], który oznaczał, iż na całej działce zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Zabiegał również o to, aby w raporcie dokonano zmiany określenia "stwierdzono pojedyncze rośliny (groch, łubin, gorczyca)" na "stwierdzono niewielkie ilości roślin (groch, łubin, gorczyca)".
Na koniec stwierdził, iż użyte przez inspektorów w raporcie kody będą dla niego dotkliwie odczuwalne finansowo. Zaznaczył, iż nie zgadza się z wnioskami pokontrolnymi i rozważa odwołanie się od wyników kontroli oraz skierowanie sprawy do sądu.
Komendant Wojewódzki Policji w L. postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2019 r. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu, któremu zarzucono, że [...] sierpnia 2019 r. w L., pow. [...], w czasie wolnym od służby, jako pełnomocnik beneficjenta gospodarstwa rolnego, udał się w umundurowaniu służbowym na kontrolowane przez inspektorów terenowych [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działki rolne i wykorzystując w ten sposób swój zawód do celów prywatnych, usiłował wywrzeć wpływ na M. I. i R. M., oczekując od nich stwierdzenia nieprawdy w raportach i zakwalifikowania terenów nieuprawianych jako działki rolne, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") w zw. z § 12 i § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta".
Przesłuchany w charakterze obwinionego [...] grudnia 2019 r. skarżący nie przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu i złożył wyjaśnienia. Poinformował, że nie wywierał żadnego wpływu na inspektorów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, twierdząc, że jego spotkanie z nimi miało na celu jedynie przesunięcie terminu kontroli. Wskazał również, iż sam zaznaczał, że nie chce wywierać na nich żadnego wpływu w związku z wykonywanymi czynnościami, a oczekuje od nich jedynie ujęcia prawdy w sporządzanej dokumentacji. Natomiast fakt przybycia w umundurowaniu służbowym na kontrolowane grunty rolne uzasadnił tym, iż jego wyjście z pracy było chwilowe i miał zamiar powrócić do jednostki celem dalszego pełnienia służby.
W ocenie skarżącego nie było sensu przebierania umundurowania służbowego na strój cywilny, ponieważ udawał się na miejsce swoim prywatnym samochodem, a poza miejscem pracy przebywał jedynie półtorej godziny.
Uwzględniając, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie jest wystarczający do oceny okoliczności będących przedmiotem postępowania dyscyplinarnego, [...] grudnia 2019 r. skarżący został zapoznany z aktami tego postępowania. W ustawowym terminie nie złożył wniosku o ich uzupełnienie.
Rzecznik dyscyplinarny [...] grudnia 2019 r. wydał postanowienie o zakończeniu czynności dowodowych, a następnie sporządził sprawozdanie z przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego.
Komendant Wojewódzki Policji w L. orzeczeniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko G. B., obwinionemu o to, że [...] sierpnia 2019 r. w L., pow. [...], w czasie wolnym od służby, jako pełnomocnik beneficjenta gospodarstwa rolnego, udał się w umundurowaniu służbowym na kontrolowane przez inspektorów terenowych [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działki rolne i wykorzystując w ten sposób swój zawód do celów prywatnych, usiłował wywrzeć wpływ na M. I. i R. M., oczekując od nich stwierdzenia nieprawdy w raportach i zakwalifikowania terenów nieuprawianych jako działki rolne, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 12 i § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", orzekł o stwierdzeniu winy skarżącego i wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej nagany.
Organ pierwszej instancji podał, że z zeznań świadków wynika jednoznacznie, że [...] sierpnia 2019 r. nie było konieczności, aby skarżący musiał natychmiast wyjeżdżać z miejsca pełnienia służby i stawić się na kontrolowane działki rolne.
Nie musiał także eksponować i stale powtarzać oraz przypominać inspektorom z ARiMR tego, że jest funkcjonariuszem Policji. Takie zachowanie obwinionego determinowała obawa konieczności zwrotu pobranych już dopłat obszarowych z tytułu prowadzonych upraw ekologicznych oraz z tytułu ekologii i tym samym wywieranie presji na kontrolujących działki inspektorach ARiMR. Skarżący miał świadomość rażących nieprawidłowości i wynikających z tego tytułu sankcji finansowych, a także poświadczenia nieprawdy w składanych wnioskach. Jednoznacznie, zdaniem organu pierwszej instancji, świadczy o tym fakt, że inspektorom ARiMR oświadczył, że zastosowane przez nich kody DR14 (na całej działce brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym, zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów) i kodu [...] (na całej działce zaniechano prowadzenia działalności rolniczej) odczuje dotkliwie pod względem finansowym.
Analizując całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skarżący jest winny niewłaściwego zachowania wobec inspektorów. Popełnił delikt dyscyplinarny umyślnie w zamiarze bezpośrednim, tj. miał zamiar jego popełnienia i chciał go popełnić.
Następnie Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy") orzeczeniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...].
Rozpatrując sprawę w drugiej instancji organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w toku postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy potwierdza popełnienie przez skarżącego zarzucanego mu czynu, a opisane okoliczności zostały udokumentowane zebranymi dowodami w sposób wystarczający do oceny stopnia zawinienia skarżącego.
KGP stanął na stanowisku, że obwiniony nie przestrzegał zasad etyki zawodowej i naraził społeczny wizerunek Policji, a swoim zachowaniem w sposób oczywisty godził w zaufanie do formacji, ponieważ w czasie wolnym od wykonywania obowiązków służbowych wykorzystał swój zawód do celów prywatnych. Obwiniony miał pełną świadomość w jaki sposób może zostać odebrane przez inspektorów jego przybycie w sprawie prywatnej w umundurowaniu służbowym, a jednak godził się na to i wykorzystał swój zawód w relacjach pozasłużbowych. A zatem jego zachowanie było zawinione, ponieważ celowo godził się na to, że wykorzystuje swój zawód, aby wpłynąć na decyzję inspektorów i uzyskać korzystne dla siebie wyniki kontroli. Przy czym jako funkcjonariusz musiał zdawać sobie sprawę, że każde jego pojawienie się w mundurze służbowym, bez względu na okoliczności, jest uznawane przez inne osoby jako kontakt z policjantem na służbie, gdyż taki odbiór wynika z samego faktu noszenia munduru.
Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest, że wymieniony policjant popełnił przewinienie dyscyplinarne. Dokonano oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i uznano zeznania świadków M. I. i R. M. za wiarygodne, spójne i w sposób wyczerpujący opisujące całe zdarzenie. KGP przypomniał, że przesłuchany w charakterze świadka R. M. zeznał, że po przybyciu na miejsce skarżącego w umundurowaniu służbowym, był tym faktem zdziwiony, a następnie podczas rozmowy z nim czuł się z tego powodu bardzo niekomfortowo. Jak zeznał, obwiniony kilkukrotnie nie zgadzał się z przedstawionymi przez niego oraz towarzyszącego mu M. I. wnioskami dotyczącymi kontroli działek rolnych. Mając świadomość rażących nieprawidłowości i wynikających z tego tytułu sankcji finansowych, a także poświadczenia nieprawdy w składanych wnioskach, obwiniony starał się swoim zachowaniem wywrzeć wpływ na ich decyzje. Zachowanie to miało na celu wymuszenie stwierdzenia nieprawdy w raporcie pokontrolnym i zakwalifikowanie tym samym gruntów nieuprawianych jako pola uprawne.
Skarżący, nie zgadzając się z orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do uznania, iż skarżący swoim zachowaniem wyczerpał przesłanki określone w art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Stan faktyczny sprawy i dokonane ustalenia w toku postępowania nie budzą wątpliwości Sądu. Zgromadzony materiał dowodowy jest obszerny i wyczerpujący. Zaskarżone orzeczenie zostało należycie uzasadnione i spełnia wymogi określone w art. 135j ustawy o Policji. W toku postępowania zrealizowano prawo skarżącego do obrony, zapewniając mu możliwość zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłoszenia wniosków dowodowych, czy też przedstawienia swojej wersji zdarzeń, z czego skarżący skorzystał. Świadczy o tym zarówno złożenie przez niego [...] grudnia 2019 r. wyjaśnień w trakcie dokonanego przesłuchania, jak i fakt zapoznania się z aktami postępowania dyscyplinarnego oraz brak złożenia wniosku o ich uzupełnienie. Okoliczność ta czyni zarzut braku ustalenia zasadniczych dla przedmiotowej sprawy faktów za pozbawiony racjonalnego uzasadnienia.
Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia procedury, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalone okoliczności popełnienia przewinienia w kontekście zebranego materiału potwierdziły rzetelną i obiektywną ocenę dowodów dokonaną przez przełożonego dyscyplinarnego. Wina obwinionego nie budzi wątpliwości. W niniejszym postępowaniu dyscyplinarnym zgromadzono obszerny materiał dowodowy, który poddano wnikliwej analizie i na podstawie którego jednoznacznie potwierdzono fakt popełnienia przez skarżącego zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego. Sposób zachowania policjanta polegający na przybyciu, w czasie wolnym od wykonywania obowiązków służbowych, w umundurowaniu służbowym, [...] sierpnia 2019 r. na teren należących do jego ojca działek rolnych podlegających kontroli przez inspektorów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wskazuje na naganne zachowanie skarżącego.
Jak uznano, takie zachowanie było zawinione, ponieważ godził się on na to, że wykorzystuje swój zawód, aby wpłynąć na decyzję inspektorów i uzyskać korzystne dla siebie wyniki wspomnianej kontroli.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowisko skarżącego jakoby zeznania świadków w konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym budziły wątpliwości co do ich miarodajności i powinny być uznane jedynie jako ich subiektywne odczucia dotyczące zdarzenia z [...] sierpnia 2019 r., nie znajduje żadnego uzasadnienia. Policjant nie może wykorzystywać swojego zawodu do celów prywatnych i winien dbać o wizerunek formacji, do której przynależy. Sąd zwrócił uwagę na zasady etyki zawodowej policjanta zawarte w załączniku do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta". W myśl § 12 i § 23 wspomnianego załącznika do zarządzenia, policjant nie może wykorzystywać swojego zawodu do celów prywatnych, a w szczególności nie może wykorzystywać informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych ani uzyskiwać informacji do tych celów przy użyciu służbowych metod oraz policjant powinien dbać o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej.
Trudno w niniejszej sprawie uznać, że skarżący w trakcie zdarzenia stanowiącego podstawę wszczęcia wobec niego postępowania dyscyplinarnego postąpił według tych zasad. W czasie wolnym od służby (otrzymał zgodę przełożonego na odbiór 1,5 godziny z wypracowanych wcześniej nadgodzin), jako pełnomocnik beneficjenta gospodarstwa rolnego – swojego ojca, udał się w umundurowaniu służbowym na kontrolowane przez inspektorów terenowych [...] Oddziału Regionalnego ARiMR działki rolne i wykorzystując w ten sposób swój zawód do celów prywatnych, usiłował wywrzeć wpływ na M. I. oraz R. M., oczekując od nich stwierdzenia nieprawdy w raportach i zakwalifikowania terenów nieuprawianych jako działki rolne.
Ponadto Sąd zauważył, że skarżący spotkał się z ww. inspektorami terenowymi po raz kolejny [...] sierpnia 2019 r., przybywając na miejsce swoim prywatnym samochodem, w ubraniu cywilnym, w celu wykonania zdjęć areału i podjęcia próby udowodnienia im, że na poddanych kontroli gruntach rolnych znajdują się uprawy zgodnie z zadeklarowanym we wnioskach o dopłaty stanem. Następnie, jak wynika z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, tego samego dnia inspektorzy dokonali kontroli dokumentacji rolno-środowiskowej w domu skarżącego. Podczas tych czynności skarżący swoimi wypowiedziami sugerował, aby nie wpisywali oni w raportach z kontroli kodu [...], który oznaczał, że na całej działce zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, co w efekcie będzie dla niego dotkliwie odczuwalne finansowo. Taka postawa skarżącego świadczy o sprzeniewierzeniu się zasadom etyki zawodowej policjanta, który winien przestrzegać ich nie tylko w trakcie pełnionych obowiązków służbowych, ale jako reprezentant formacji, do której przynależy, dbać o jej wizerunek również w relacjach występujących poza służbą. Zwłaszcza, jak w niniejszej sprawie, kiedy swoją przynależność do struktur Policji wyraził w trakcie zdarzenia, stanowiącego podstawę prowadzenia wobec jego osoby postępowania dyscyplinarnego.
Wobec powyższego Sąd przyznał rację organom Policji, że zebrany materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości potwierdził popełnienie przez skarżącego zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego. Zachowanie, którego dopuścił się skarżący, opisane w orzeczeniu nr [...] Komendanta z [...] stycznia 2020 r., należy uznać za naganne i niedopuszczalne, szczególnie, że jako potwierdzone zebranym materiałem dowodowym, w tym zeznaniami świadków, naraża na szwank dobre imię formacji, do której skarżący przynależy.
W związku z tak określonym naruszeniem dyscypliny służbowej zaistniałym w szczegółowo opisanych przez organy Policji realiach zdarzenia z [...] sierpnia 2019 r., jak i [...] sierpnia 2019 r., orzeczoną wobec skarżącego karę nagany organ – w ocenie Sądu - uzasadnił z uwzględnieniem przepisu art. 134h ust. 1 ustawy o Policji, określającego kryteria brane pod uwagę przy wymiarze kary dyscyplinarnej. Kara nagany, którą ukarano skarżącego jest karą najłagodniejszą z całego katalogu kar dyscyplinarnych i oznacza wytknięcie ukaranemu niewłaściwego postępowania.
Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2020 r. w całości.
Na podstawie art. art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 12 oraz § 23 Zasad etyki zawodowej Policjanta, polegające na błędnej ich wykładni, a w rezultacie niezasadnym uznaniu, jakoby zachowanie skarżącego rozpatrywane powinno być jako stanowiące przejaw zawinionego naruszenia zasad etyki zawodowej, w sytuacji gdy analiza przytoczonych przepisów dokonana w sposób prawidłowy oraz przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności ujawnionych w toku postępowania nie pozwala na przyjęcie takiegoż wniosku;
- 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a, przejawiające się w niezasadnym jego zastosowaniu, a w konsekwencji oddaleniu skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to miało istotne, uchybienia w zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, których dostrzeżenie skutkować winno uchyleniem wadliwej decyzji.
Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł:
- 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku z 14 grudnia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2. na podstawie art. 203 ust. 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Jednocześnie skarżący, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej i wniósł o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że niezbędnym warunkiem zakwalifikowania zarzucanego funkcjonariuszowi czynu jako stanowiącego przewinienie dyscyplinarne jest poczynienie prawidłowych, jednoznacznych, a przez to też i czytelnych ustaleń faktycznych, które winny być zgodne z opisem tegoż czynu. W przedmiotowej sprawie warunki te nie zostały jednak spełnione, a ich uchybienia nie zostały wychwycone w toku kontroli instancyjnej. Zdaniem skarżącego, w zakresie ustaleń faktycznych organy orzekające oparły się w znacznej mierze na dowodach osobowych w postaci zeznań świadków R. M. oraz M. I. Relacja przekazana przez świadków, w ocenie skarżącego, zakwalifikowana zostać powinna jako stanowiące ich subiektywne odczucia z oceny zdarzenia z [...] sierpnia 2019 r. Świadkowie dokonując oceny zachowania skarżącego posługują, się wyłącznie ogólnikowymi sformułowaniami, rzekomo potwierdzającymi próby wywierania wpływu na podejmowane przez nich czynności. Nie precyzują przy tym, w jaki sposób fakt noszenia przez skarżącego mundury, czy też wypowiadane przez niego słowa o konieczności mówienia prawdy wpłynąć miałyby na treść czynności urzędniczych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.
Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach prawnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 151 p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zatem zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej.
A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.
W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie został powiązany ani z przepisami prawa materialnego, jaki i przepisami procesowymi, co przesądziło o jego bezskuteczności.
Inne zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały w skardze kasacyjnej postawione, chociaż całe uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się do niewłaściwej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego miarodajny będzie stan faktyczny ustalony przez organ i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji.
Zarzut naruszenia art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 12 oraz § 23 "Zasad etyki zawodowej policjanta" polegający na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11).
Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09).
Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i właściwie sprowadza się do sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał konkretny przepis prawa materialnego konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2006 s.367, H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s.224-226). Naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni może stanowić podstawę kasacyjną, gdy miało wpływ na rozstrzygnięcie, a więc wówczas, gdy na skutek błędnej wykładni orzeczenie nie odpowiada prawu. Skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię należy analizować w oderwaniu od oceny ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174).
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej choć jednoznacznie napisał, że wymienione przez niego przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jednak nigdzie nie napisał, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tych przepisów. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, jakie argumenty dowodzą prawdziwości jego twierdzenia, że wykładnia wskazanych przepisów dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna, a zatem jego twierdzenia są gołosłowne.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.