Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4907/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z [...] czerwca 2020 r., nr [....];

1. 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 18 maja 2020 r. J. O. zwrócił się do Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Wałbrzychu o udostępnienie informacji publicznej w sprawie prowadzonych postępowań odwoławczych od decyzji państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych. Wniosek zawierał pytania:

1. 1) ile odwołań trafiło do organu odwoławczego;
2. 2) ile odwołań zostało już rozpatrzonych;
3. 3) ile, w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, zostało wydanych decyzji, w których utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.");
4. 4) ile, w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, zostało wydanych decyzji, w których uchylono zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie organ odwoławczy orzekł co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.);
5. 5) ile, w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, zostało wydanych decyzji, w których uchylono zaskarżoną decyzję i organ odwoławczy umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.);
6. 6) ile, w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, zostało wydanych decyzji, w których umorzono postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.);
7. 7) ile organ odwoławczy uchylił zaskarżonych decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.);
8. 8) w ilu sprawach odwołanie zostało załatwione w inny niż ww. sposób;
9. 9) w ilu sprawach organ odwoławczy wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji (art. 135 k.p.a.)?

Wnioskodawca zażądał udzielenia odpowiedzi na powyższe pytania według stanu na dzień wpływu wniosku do organu oraz na dzień poprzedzający dzień udzielenia odpowiedzi.

Pismem z 25 maja 2020 r. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Wałbrzychu poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, ponieważ uzyskanie wnioskowanych dokumentów wymaga opracowania i dokonania analiz z dostępnych w urzędzie dokumentów, rejestrów i teczek aktowych znajdujących się w różnych działach Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu. W związku z tym wezwał J. O. do wskazania "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w zakresie wnioskowanego żądania.

W odpowiedzi z 1 czerwca 2020 r. J. O. zakwestionował stanowisko organu, że objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji przetworzonych podając, że w przedmiocie wnioskowanego udostępnienia informacji publicznej do tej pory uzyskał odpowiedzi już od 10 Państwowych Wojewódzkich Inspektorów Sanitarnych. Niezależnie od powyższego wskazał, że złożony wniosek ma na celu zweryfikowanie na ile skuteczna i realna - na etapie postępowania administracyjnego - jest droga zaskarżania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. Czy aby przepisana prawem droga odwoławcza w praktyce nie jest jedynie iluzoryczna i tylko wydłuża drogę do skorzystania z prawa do sądu.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w postaci odpowiedzi na zapytania, dotyczące postępowań odwoławczych od decyzji Państwowych Powiatowych Inspektorów Sanitarnych (według stanu na dzień wpływu wniosku do organu oraz na dzień poprzedzający udzielenie odpowiedzi).

Organ przyjął, że udzielenie odpowiedzi wymaga przetworzenia informacji znajdujących się w posiadanych przez urząd dokumentach, gdyż należy sięgnąć do dokumentów źródłowych oraz sporządzenia stosownych analiz zestawień i wyciągów, mających na celu zgromadzenie danych z wnioskowanego okresu, co z kolei wiąże się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych. Wyselekcjonowanie wskazanych we wniosku przypadków postępowań odwoławczych łączyłoby się z koniecznością przejrzenia wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku prowadzonych postępowań. Na tej podstawie ocenił, że wyszukanie interesujących wnioskodawcę rozstrzygnięć wymagałoby przeprowadzenia dodatkowych działań analitycznych, służących przygotowaniu nowego, nieistniejącego do tej pory zestawienia. Zaś po przeanalizowaniu wyjaśnień wnioskodawcy organ nie znalazł przesłanek, że udzielenie wnioskowanej informacji mogłoby mieć szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.

Organ stwierdził, że kontrolę poprawności działania organów odwoławczych sprawują sądy administracyjne. Stąd nie można uznać, aby szczególnie istotne dla interesu publicznego było umożliwienie wnioskodawcy jego własnych prywatnych analiz prawidłowości postępowania organów administracji w przedmiotowych sprawach. Taki zaś właśnie cel wskazał wnioskodawca.

Decyzją z [...] lipca 2020 r., po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Sanitarny (zwany dalej "GIS"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 i art. 16 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem GIS informacja, której domaga się skarżący, jest informacją przetworzoną, a w związku z brakiem wykazania interesu publicznego zasadna jest odmowa udzielenia takiej informacji. Organ podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że kontrolę poprawności działania organów odwoławczych sprawują sądy administracyjne. Stąd nie można uznać, aby szczególnie istotne dla interesu publicznego było umożliwienie wnioskodawcy jego własnych prywatnych analiz prawidłowości postępowania organów administracji. Taki właśnie cel wskazał wnioskodawca.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł J. O.. Zaskarżonej decyzji zarzucił w szczególności naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez oczywiście błędne przyjęcie, że zawnioskowana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, podczas gdy prawidłowe rozpoznanie wniosku prowadzi do przyjęcia, że wnioskowane były elementarne informacje, w których posiadaniu jest organ i które powinny zostać niezwłocznie udzielone na wniosek skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej odrzucenie ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że skarga została złożona w terminie i zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Różnica stanowisk dotyczy tego, czy jest informacją przetworzoną, a jeżeli tak, to czy skarżący wykazał szczególnie istotny interes publiczny przemawiający za jej udostępnieniem. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest określeniem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, niemniej analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji informacją przetworzoną jest informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów i jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się więc musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.

Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana, jako informacja przetworzona, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.

Sąd ten podniósł, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że o ile można uznać, iż GIS w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, co do zasady, prawidłowo odkodował znaczenie pojęcia informacji publicznej przetworzonej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to jednak pomimo prawidłowego przytoczenia orzecznictwa sądowego, do zawartych w nim wskazówek się nie zastosował.

W ocenie tego Sądu organy w sprawie nie wykazały, że udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia nadzwyczajnych działań organizacyjnych, zakłócających i utrudniających normalny tok jego funkcjonowania, w celu zgromadzenia, czy przekształcenia, dużej ilości dokumentów. Kwalifikacja informacji przetworzonej wymaga wiarygodnego i przekonującego uzasadnienia, zawierającego odniesienie do realiów sprawy. Tymczasem z uzasadnienia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, nie wynikały jakiekolwiek konkretne okoliczności, wskazujące na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy, konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez skarżącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy nie przedstawiły przekonywujących argumentów, iż żądaną przez skarżącego informację w całości uznać należy za informację przetworzoną.

W konsekwencji zastosowaną przez te organy kwalifikację ocenił jako arbitralną. W związku z tym wskazał, że w sprawie wnioskodawca nie był zobowiązany do wykazania jej istotności dla interesu publicznego.

Sąd ten doszedł do wniosku, że opisane powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ nie wyjaśnił bowiem zawisłej przed nim sprawy zgodnie z regułami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., przez co narusza art. 16 u.d.i.p. Dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest powtórne zbadanie i ocena charakteru żądanej informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z 19 stycznia 2021 r. wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Sanitarny reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że organy nie przedstawiły przekonujących argumentów, że żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter przetworzony, a tym samym że wnioskodawca nie był zobowiązany do wykazania ich istotności dla interesu publicznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku sposobu, w jaki organy powinny oszacować nakład pracy konieczny dla sporządzenia informacji żądanej przez wnioskodawcę, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie sporządzone zgodnie z tym przepisem mogłoby ujawnić sprzeczność rozstrzygnięcia z ustalonym stanem faktycznym, tj. z treścią wniosku, co mogłoby skutkować wydaniem wyroku odmiennego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów. W szczególności podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że wnioskodawca nie wskazał od kiedy żąda informacji, a jedynie wskazał do kiedy ("według stanu na dzień wpływu wniosku do organu oraz na dzień poprzedzający dzień udzielenia odpowiedzi"), a zatem, że w niniejszej sprawie nie było zupełnie możliwe określenie zasobów potrzebnych do realizacji wniosku. Jeżeli bowiem szacunek mógł dotyczyć kilku, jak równie dobrze kilkudziesięciu lat, to dowolne oszacowanie miałoby wszystkie cechy arbitralności, którego nie zawiera ogólne, lecz z doświadczenia życiowego wzięte założenie uchylonych decyzji, że nakład pracy konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez J. O. byłby niewspółmierny do możliwości kadrowo-organizacyjnych Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu.

Wniosek ten musiałby bowiem zostać zrealizowany w czasie, gdy zdecydowana większość, a pomimo to zapewne niewystarczająca, zasobów Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu jest skoncentrowana na przeciwdziałaniu epidemii COVID-19. Żądana informacja ma więc charakter informacji publicznej przetworzonej i wynika to wprost z szerokiego zakresu wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zrzekł się rozprawy. Wskazał w niej, że treść wniosku i późniejsze uzasadnienie jednoznacznie jest powiązanie czasowo z ogłoszonym stanem epidemii wywołanym zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 na terytorium RP i z wydawanymi rozporządzeniami Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zawierającymi przepisy zakazujące przemieszczenia się.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnienia, a podniesione w niej zarzuty są bezpodstawne. Ich rozważenie wymaga na wstępie podkreślenia, iż podstawą wydania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez co naruszyły art. 16 u.d.i.p. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji ograniczyły się bowiem jedynie do abstrakcyjnego określenia istoty informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., oraz wskazania, że udzielenie wnioskowanej informacji publicznej wymaga od organu podjęcia nadzwyczajnych działań organizacyjnych, zakłócających i utrudniających normalny tok jego funkcjonowania, w celu zgromadzenia, czy przekształcenia dużej ilości dokumentów. Nie wynika natomiast z nich jakie konkretnie okoliczności wskazują na określony, choćby przybliżony szacunkami nakład pracy konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez skarżącego.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w ww. zakresie stało się przedmiotem zarzutu pierwszego, który jest nieuzasadniony. Przyjmowane powszechnie w orzecznictwie rozumienia pojęcia informacji przetworzonej (zostały one przedstawione w uzasadnieniu wyroku) wskazują, iż ocena, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest zastrzeżona wyłącznie dla organu, gdyż tylko organ posiada odpowiednią wiedzę do oceny czy w warunkach, w których on funkcjonuje, dana informacja będzie odpowiadać cechom informacji przetworzonej, czy też będzie mogła zostać uznana za informację prostą. Dopiero kwalifikacja przez organ danego wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej, może podlegać kontroli i ocenie sądu administracyjnego. Brak jest podstaw do zakwalifikowania przez sąd administracyjny danej informacji jako przetworzona, jeśli wcześniej takiej oceny nie przyjął organ.

Warunkiem sine qua non kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie jest jednak wydanie decyzji odmownej po przeprowadzeniu postępowania odpowiadającego wymogom wynikającym m.in. z zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i uzasadnionej zgodnie z wymogami wskazanymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego a elementy postępowania prowadzonego w ten sposób mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.

Przepis art. 107 § 3 k.p.a. precyzyjnie określa elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Uzasadnienie faktyczne określa determinanty faktyczne decyzji, tj. fakty i dowody na ich poparcie, które zostały przyjęte za podstawę decyzji oraz odniesienie się do tych faktów i dowodów, którym odmówiono wiarygodności. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, iż wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej. Z uzasadnień uchylonych decyzji nie wynika jednak, aby zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe odpowiadające wymogom wypływającym z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. prowadzące do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazującego, iż wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonych. Brak postępowania w tym zakresie znalazło wyraz w postaci braku w uzasadnieniu uchylonych decyzji uzasadnienia faktycznego sprowadzającego się do niewskazania faktów potwierdzających w sposób wiarygodny, iż złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej wymaga od organu podjęcia nadzwyczajnych działań organizacyjnych, zakłócających i utrudniających normalny tok jego funkcjonowania w celu zgromadzenia, czy przekształcenia dużej ilości dokumentów.

Uzasadnienie organu pierwszej instancji w zakresie uzasadnienia faktycznego ogranicza się do ogólnego stwierdzenia, że "przedstawiciele urzędu: Bartosz Łojewski – radca prawny oraz Krzysztof Gorgol – Kierownik Działu Organizacji i Planowania zajęli stanowisko, że udzielenie odpowiedzi wymaga przetworzenia informacji znajdujących się w posiadanych przez urząd dokumentach, gdyż wymaga sięgnięcia do dokumentów źródłowych oraz sporządzenia stosownych analiz, zestawień i wyciągów, mających na celu zgromadzenia danych z wnioskowanego okresu, co z kolei wiąże się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych. Wyselekcjonowanie wskazanych we wniosku przypadków postępowań odwoławczych łączyłoby się z koniecznością przejrzenia wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku prowadzonych postepowań". W tym zakresie uzasadnienie jest lakoniczne i ogólnikowe, gdyż nie zawiera w pierwszym rzędzie określenia ilości spraw, które musiałyby zostać poddane analizie, wielkości (rozmiar) akt administracyjnych wymagających przejrzenia, ilości osób zatrudnionych w urzędzie oraz liczby osób, które mogłyby zostać potencjalnie przesunięte do kwerendy akt ze względu np. na posiadane kompetencje oraz wpływu ich oddelegowania do tych prac na zakres działalności podstawowej organu.

Uzasadnienie tej decyzji nie daje stronie realnej szansy na poznanie motywów odmownego załatwienia jej wniosku i sformułowanie zarzutów odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego, kontestujących z tymi motywami, a sądowi administracyjnemu możliwość przeprowadzenia kontroli zasadności takiej odmownej decyzji. Z kolei w decyzji organu drugiej instancji brak jest zupełnie uzasadnienia faktycznego. W zasadzie zaprezentowane tam rozważania są na tyle generalne i abstrakcyjne, że mogą odnosić się do każdej sprawy z udziałem każdego organu oraz bez jej konkretyzowania do określonych okoliczności faktycznych danej sprawy. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, iż uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie konkretnych dowodów, ich ocenę oraz przyjęty stan faktyczny pozwalający na przyjęcie, iż wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ma więc rację Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do braku w decyzjach uzasadnienia faktycznego, a tym samym naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Z tej przyczyny uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. wraz ze wskazanymi powyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarzut naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. nie znajduje także uzasadnienia, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym miałoby polegać jego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej musi mieć na uwadze, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje go do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Z tych powodów zarzut pierwszy należało uznać za bezpodstawny.

Zarzut drugi jest nieuzasadniony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z wymienionych w jego treści warunków, tzn. gdy nie zawiera jednej z prawem wymaganej części, a także wówczas, gdy części te będą co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik.

CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy. Obowiązkiem Sądu nie jest podanie sposobu, w jaki sposób organy powinny oszacować nakład pracy konieczny dla sporządzenia wnioskowanej informacji publicznej. Powtórzyć w tym miejscu należy, iż to tylko organ może stwierdzić, że złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kwalifikacja prawna wniosku zastrzeżona jest wyłącznie dla organu, gdyż tylko organ posiada odpowiednią wiedzę do oceny, czy w warunkach, w których on funkcjonuje, dana informacja będzie odpowiadać cechom informacji przetworzonej, czy też będzie mogła zostać uznana za informację prostą. Takiej oceny w rozpoznawanej sprawie organ dokonał, a jego obowiązkiem wynikającym z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. było wyjaśnienie dlaczego tak uważa. Autor skargi kasacyjnej zarzuca więc Sądowi pierwszej instancji nie wskazanie w uzasadnieniu tego, co było jego obowiązkiem w toku postępowania jurysdykcyjnego i co powinno znaleźć swój prawny wyraz w uzasadnieniu uchylonych decyzji. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.