Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 759/22 odrzucił skargę P.M. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie przeniesienia do rezerwy kadrowej (dyspozycji) w związku ze złożeniem wniosku z dnia 22 września 2022 r. o udzielenie urlopu wychowawczego w wymiarze 13 miesięcy.
W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), regulującego zakres przedmiotowy kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655 ze zm., dalej w skrócie "u.o.o."), skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach: wyznaczenia, przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji. W sprawach dotyczących przeniesienia do rezerwy kadrowej (dyspozycji) organu wojskowego ustawodawca wyłączył zatem kognicję sądu administracyjnego (analogiczny stan prawny obowiązywał na gruncie art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 536 ze zm., dalej w skrócie "u.s.w.ż.z.").
Niedopuszczalność skargi dotyczy w konsekwencji wszystkich decyzji wydawanych w powołanych sprawach, w tym podejmowanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz innych nadzwyczajnych trybach wzruszania decyzji, przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność w tym przedmiocie, która na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. podlega odrzuceniu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.M. Zaskarżając postanowienie w całości zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że bezczynność organu w zakresie przeniesienia do rezerwy kadrowej (dyspozycji) w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego nie podlega kognicji sądów administracyjnych;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o., poprzez jego błędne zastosowanie w związku z brzmieniem art. 795 u.o.o.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji pozbawił skarżącego prawa do sądu w zakresie rozpoznania merytorycznego jego skargi, przez co uniemożliwił skarżącemu skorzystanie z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem syna. W jego ocenie, wyłączenie kognicji sądu administracyjnego dotyczy jedynie typowej działalności kadrowej (dotyczącej rezerwy kadrowej/dyspozycji) w resorcie Obrony Narodowej. Wyłączenie to nie powinno natomiast dotyczyć rezerwy kadrowej w związku z instytucją wynikającą z art. 65a u.s.w.ż.z. (urlop wychowawczy). Zgodnie z art. 65a ust. 1 u.s.w.ż.z., żołnierz zawodowy ma prawo do urlopu wychowawczego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Żołnierzowi zawodowemu korzystającemu z urlopu wychowawczego nie wypłaca się uposażenia i innych należności pieniężnych, z wyjątkiem określonych w art. 83, art. 85 i art. 94-98 (art. 65 ust. 2 u.s.w.ż.z.).
Żołnierzowi zawodowemu korzystającemu z urlopu wychowawczego przysługują, w okresie korzystania z tego urlopu, świadczenia określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (art. 65 ust. 3 u.s.w.ż.z.). Z kolei w przypadku, gdy okres urlopu wychowawczego jest dłuższy niż 12 miesięcy, żołnierza zawodowego przenosi się do rezerwy kadrowej (art. 65 ust. 5 u.s.w.ż.z.). Ostatni wymieniony przepis obliguje zatem organ do zastosowania tej normy w przypadku udzielenia przedmiotowego urlopu. Ustawodawca nie dał tu pracodawcy (organowi) dowolności w przedmiocie jego zastosowania. Mając więc na uwadze wykładnię celowościową w/w przepisu, należało przyjąć, iż bezczynność organu w zakresie nieudzielenia urlopu wychowawczego (realizowanego w formie rezerwy kadrowej) podlega kontroli sądowej, przy czym powinna to być kontrola sądu administracyjnego, a nie sądu powszechnego.
Skarżący kasacyjnie stwierdził ponadto, że Sąd pierwszej instancji błędnie powołał się na art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o., który w stosunku do niego nie ma zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 795 u.o.o., do żołnierzy zawodowych przeniesionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do rezerwy kadrowej stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z akt sprawy, skarżący przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy znajdował się od przeszło roku w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej. W konsekwencji zastosowanie mają do niego przepisy u.s.w.ż.z.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z wnioskiem P.M., zawartym w piśmie procesowym z dnia 26 marca 2023 r., skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na rozprawie.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 219), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż przedmiotem swojej skargi do Sądu pierwszej instancji P.M. uczynił bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie przeniesienia go do rezerwy kadrowej (dyspozycji) w związku ze złożeniem wniosku z dnia 22 września 2022 r. o udzielenie urlopu wychowawczego w wymiarze 13 miesięcy.
Treść w/w skargi wskazuje, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia dotycząca bezczynności organu co do przeniesienia do rezerwy kadrowej, a nie bezczynności organu co do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie urlopu wychowawczego. P.M. bezczynność organu wiąże z treścią art. 65 ust. 5 u.s.w.ż.z., zgodnie z którym w przypadku, gdy okres urlopu wychowawczego jest dłuższy niż 12 miesięcy, żołnierza zawodowego przenosi się do rezerwy kadrowej, a przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ponadto, stosownie do treści art. 20 ust. 4 pkt 3 u.s.w.ż.z., jeżeli przeniesienie do rezerwy kadrowej następuje w związku z udzieleniem żołnierzowi zawodowemu urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 65a ust. 5, czas pozostawania w rezerwie kadrowej nie może być dłuższy od udzielonego urlopu wychowawczego, a w odniesieniu do żołnierza zawodowego służby kontraktowej nie dłuższy również niż okres na jaki został zawarty kontrakt.
Zdaniem skarżącego, skoro wnioskował on o udzielenie urlopu wychowawczego w wymiarze 13 miesięcy, to w sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna o przeniesieniu skarżącego do rezerwy kadrowej. Jako że taka decyzja wydana nie została, to organ pozostaje w bezczynności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zaskarżona bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie przeniesienia do rezerwy kadrowej nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Błędnie natomiast powołał w tym zakresie przepis art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o. Umknęło bowiem uwadze Sądu, iż P.M. przed dniem wejścia w życie tej ustawy od ponad roku znajdował się w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej. Stosownie zaś do treści art. 795 u.o.o., do żołnierzy zawodowych przeniesionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do rezerwy kadrowej albo do dyspozycji stosuje się przepisy dotychczasowe. Dopuszczalność złożonej skargi na bezczynność należało zatem ocenić w oparciu o przepisy u.s.w.ż.z. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.ż.z., skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji.
Przepis ten jednoznacznie wyłącza zatem kognicję sądów administracyjnych w sprawach enumeratywnie w nim wymienionych, w tym przeniesienia do rezerwy kadrowej. Wykładnia językowa powyższej normy prawnej nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których w niej mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne zostały wyłączone wszystkie decyzje, jakie stosownie do regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego mogą zapaść w wymienionych sprawach. Zaskarżeniu nie podlegają zatem takie decyzje, których przedmiot mieści się w katalogu omawianych spraw.
W konsekwencji należy przyjąć, że skarga na decyzję o przeniesieniu do rezerwy kadrowej jest niedopuszczalna, gdyż przepisy u.s.w.ż.z. wyraźnie wyłączają kognicję sądów administracyjnych w tym zakresie. Jednocześnie ograniczenie prawa do sądu żołnierza zawodowego w tej kwestii nie narusza art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. zapadłe w sprawie skarżącego kasacyjnie postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6956/21).
Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności oraz bezczynności w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność należy zatem uwzględnić rozwiązania przyjęte w prawie materialnym. Skoro zatem – co powyżej wykazano – w świetle art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.ż.z., niedopuszczalne jest wniesienie skargi na decyzję wydaną w przedmiocie przeniesienia do rezerwy kadrowej, to również za niedopuszczalne należy uznać wniesienie skargi na bezczynność organu w wydaniu takiej decyzji.
Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie należy również zaznaczyć, że wyłączenie kognicji sądów administracyjnych w zakresie skargi na decyzje w sprawach przeniesienia do rezerwy kadrowej (oraz skargi na bezczynność organu w wydaniu takiej decyzji) obejmuje także przypadek przeniesienia do rezerwy kadrowej, o którym mowa w art. 65a ust. 5 u.s.w.ż.z., a więc w sytuacji, gdy okres urlopu wychowawczego jest dłuższy niż 12 miesięcy. Przy czym wyjaśnienia wymaga, iż w w/w przepisie chodzi o przypadek już udzielonego urlopu wychowawczego na wskazany okres. Przepis art. 65a ust. 5 u.s.w.ż.z. stosuje się zatem dopiero po formalnym udzieleniu przez przełożonego urlopu wychowawczego na okres dłuższy niż 12 miesięcy, a nie w sytuacji, kiedy jeszcze na etapie składania wniosku o taki urlop żołnierz domaga się jego udzielenia na okres dłuższy niż 12 miesięcy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.