Uzasadnienie
Postanowieniem z 18 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podjął zawieszone postępowanie i odrzucił skargę J. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie braku złożenia propozycji służby.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
J. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu polegającą na braku złożenia propozycji dalszej służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem skarżącej, organ administracji skarbowej zobowiązany był na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej "przepisy wprowadzające") do przedstawienia jej do 31 maja 2017 r. propozycji dalszej służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wskazał, że wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Postanowieniem z 9 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. IV SA/Wr 525/17 dotyczącej skargi skarżącej na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w której odrzucono skargę postanowieniem z 9 października 2017 r. Postanowieniem z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 313/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez stronę skarżącą.
Odrzucając przedmiotową skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że została ona wniesiona na bezczynność organu polegającą na braku przedstawienia skarżącej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej, który to obowiązek - zdaniem skarżącej - wynikał wprost z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających.
Zdaniem tego Sądu z punktu widzenia dopuszczalności skargi niezbędnym było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wskazane w ww. przepisie propozycje zatrudnienia i służby stanowiły decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność podlegający kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tylko bowiem w takiej sytuacji za dopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na bezczynność organu.
Powyższa kwestia - w odniesieniu do propozycji zatrudnienia - była już przedmiotem zainteresowania tutejszego Sądu, który prawomocnym postanowieniem z 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 525/17 odrzucił skargę na złożoną stronie propozycję zatrudnienia. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Sąd podkreślił, że z treści skierowanego do strony pisma stanowiącego ofertę nowych warunków zatrudnienia, a także z przepisów będących podstawą do jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Podobnie - zdaniem Sądu - należało ocenić charakter prawny propozycji pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza celnego. Mimo, że przepisy wprowadzające przypisują jej formę decyzji administracyjnej, ma ona jednak szczególny charakter. Dla swojej skuteczności wymaga bowiem wyraźnego oświadczenia osoby, do której została skierowania, czy taką ofertę przyjmuje.
Od tego uzależniony jest także termin do wniesienia przysługującego stronie środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który rozpoczyna swój bieg dopiero z chwilą przyjęcia propozycji, nie zaś jej doręczenia, jak ma to miejsce w przypadku władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu, jakim jest klasyczna decyzja administracyjna. Propozycja służby, do czasu jej przyjęcia, pozostaje jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Jej dopełnieniem jest zaś oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających) albo o odmowie jej przyjęcia, względnie okoliczność niezłożenia takiego oświadczenia w ogóle (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy).
Sąd ten zauważył również, że przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby dokonywało się w ramach względnego uznania. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Każde zachowanie się organu w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który by obligował organ do podjęcia jednej, konkretnej czynności w danym stanie faktycznym.
W szczególności nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby. W takiej sytuacji należało stwierdzić, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie są one decyzją administracyjną, ani też tym bardziej innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podjętą w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora nie mogła zostać uznana za dopuszczalną i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając postanowienie w zakresie pkt 2. Domagała się "uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji". Nadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona;
- 2. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega;
- 3. oraz z ostrożności procesowej art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega;
- 4. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w graniach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniosek skarżącej o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ww. ustawa wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.
Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedstawieniu skarżącej propozycji określającej warunki pełnienia służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie przez Sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że przepisy wprowadzające przewidują trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, wśród których jedną z możliwych propozycji jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, a nie przedstawienie propozycji służby.
Tym samym, w niniejszej sprawie – wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej – organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby, albowiem nie miał on obowiązku przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających albowiem nieprzedstawienie tej propozycji, a przedstawienie propozycji pracy, stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w tej ustawie.
W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona; art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego; art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego oraz art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej uznać należało za niezasadne.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.