Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi T.W. i A.W. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 28 października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 16 listopada 2018 r. Wójt Gminy [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia w postaci budowy zbiornika retencyjnego w miejscowości [...] na cieku [...], gmina [...]. Postanowienie zostało wydane na skutek wniosku Gminy [...] z 20 października 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie organ I instancji określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Zażalenie na to postanowienie wnieśli skarżący.
Zaskarżonym postanowieniem z 28 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze W Rzeszowie uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy [...] z 16 listopada 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i umorzyło postępowanie organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 63 ust. 1 i art. 65 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, dalej: ustawa środowiskowa). W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2018 r. II SA/Rz 368/19.
Skarżący wnieśli skargi na postanowienie z 28 października 2019 r.
Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że we wniosku z 20 października 2016 r. Gmina [...] wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika retencyjnego w miejscowości [...] na cieku [...]. Przeprowadzone w oparciu o ten wniosek postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wójta Gminy [...] postanowienia z 29 grudnia 2016 r., w którym organ ten stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu. Postanowieniem z 19 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło postanowienie z 29 grudnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na postanowienie z 19 kwietnia 2017 r. wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 578/17.
Wydanym w dalszej kolejności postanowieniem z 26 października 2017 r. Wójt Gminy [...] ponownie stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie z 26 października 2017 r. postanowieniem z 18 grudnia 2017 r. Skarga na postanowienie z 18 grudnia 2017 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 257/18.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wcześniej w piśmie z 8 lutego 2018 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie o wydanie opinii, czy przedsięwzięcie w postaci budowy zbiornika retencyjnego w miejscowości [...] na cieku [...] wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia ewentualnego zakresu raportu o takim oddziaływaniu. W piśmie tym organ I instancji powołał się na art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej w związku z art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne). Przepis art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej został dodany do ustawy środowiskowej na postawie art. 509 pkt 4 lit. a) Prawa wodnego. Przepis ten wprowadził konieczność poprzedzenia wydania postanowienia z art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy środowiskowej opinią organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej. Postanowieniem z 21 lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Krośnie stwierdził, że dla przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, jak też uzgodnił zakres raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko (art. 64 ust. 1c ustawy środowiskowej).
W wyroku w sprawie II SA/Rz 368/19 Sąd I instancji orzekł, że wydanie postanowienia z 21 lutego 2018 r. było nieprawidłowe i wynikało z niewłaściwego zastosowania normy intertemporalnej z art. 545 ust. 1 Prawa wodnego. Oznacza to, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 grudnia 2017 r. rozstrzygnęło ostatecznie i prawomocnie sprawę obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, którego dotyczy sprawa. Wejście w życie art. 509 Prawa wodnego, nowelizującego ustawę środowiskową, nie spowodowało powstania w sensie materialnoprawnym nowej sprawy, o której stanowi art. 63 ustawy środowiskowej.
Ponownie rozpoznając sprawę zaskarżonym postanowieniem z 28 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie dokonało analizy stanu faktycznego sprawy i uznało, że sprawa ta została już rozstrzygnięta postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 grudnia 2017 r., co uzasadniało uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, zgodnie z wytycznymi z wyroku w sprawie II SA/Rz 368/19. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.
Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyjaśniający w dostatecznym stopniu przyjętych przesłanek oraz bez odniesienia się merytorycznego do rozpatrywanej skargi.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w sposób oczywisty i istotny naruszało przepisy postępowania administracyjnego w zakresie zasady przekonywania przez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający jego kontrolę oraz zapoznanie się z "motywami oraz podstawami rozstrzygnięcia przez stronę".
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 25 listopada 2020 r. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyli, że nie wnoszą o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący kwestionują w istocie uzasadnienie zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia, wskazując, że jest ono dla nich niezrozumiałe i nie wyjaśnia kluczowych kwestii w sprawie. Należy jednak podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie zaskarżone do tego sądu postanowienie. Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy przebiegu postępowania oraz zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 28 października 2019 r. Z oceny tej wynika, że sprawa ta została już rozstrzygnięta postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 grudnia 2017 r., co uzasadniało uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, zgodnie z wytycznymi z wyroku w sprawie II SA/Rz 368/19.
Okoliczność, że skarżący tej oceny nie podzielają, nie oznacza, że wyrok Sądu I instancji jest nieprawidłowy, uwzględniając, że skarżący nie wykazali, że uchybienia organu, których w ich ocenie nie dostrzegł Sąd I instancji, miały jakiekolwiek wpływ na wynik sprawy. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało wydane z naruszeniem zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. oraz, że zostało uzasadnione z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Nie można również podzielić zarzutu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ stan faktyczny sprawy nie budził w istocie wątpliwości, natomiast konieczna była analiza przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowienia organu I instancji z 16 listopada 2018 r. w kontekście tożsamości sprawy administracyjnej załatwionej już postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 grudnia 2017 r. Ocena w tym zakresie została przeprowadzona zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 368/19 i stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest również prawidłowe, szczególnie uwzględniając, że uwzględnia kompleksową analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym zmian przepisów, do których doszło w toku postępowania wszczętego wnioskiem Gminy [...] z 20 października 2016 r.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.