Uzasadnienie
Pismem z 10 sierpnia 2020 r. M. B. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. o udostępnienie w trybie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g.") kopii (skanów) dokumentów określonych w treści pisma z [...] lipca 2020 r., nr [...], których sygnatury następnie wymienił.
W odpowiedzi z 20 sierpnia 2020 r. organ stwierdził, że dokumenty, których udzielenia skarżący się domaga, zostały mu już przekazane zgodnie z przepisami w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Stąd też skarżący winien uzasadnić konieczność ponownego ubiegania się o nie.
Pismem z 7 września 2020 r. skarżący ustosunkował się do żądania organu, podkreślając, że wskazana przez niego podstawa prawna umożliwia mu jako radnemu uzyskiwanie w ramach wykonywanego mandatu informacji i materiałów bez wymogu dodatkowego uzasadnienia tej potrzeby, zaś organ wykonawczy gminy ma obowiązek udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni. Jedynym ograniczeniem tego prawa są dobra osobiste innych osób. Zastrzeżenia organu pozostają zatem bezprzedmiotowe, a okoliczność, że żądane dokumenty zostały uzyskane w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; zwanej dalej "u.d.i.p."), nie może być podstawą do zignorowania interpelacji radnego, gdyż w takiej sytuacji organ pozostawać będzie w bezczynności. W konsekwencji skarżący podtrzymał swoje żądane wyrażone we wniosku z 10 sierpnia 2020 r.
Pismem z 15 września 2020 r. organ wyjaśnił, że dokumenty, których wydania domaga się skarżący, zostały mu już przekazane. Żądanie ich ponownego udostępnienia, wobec braku stosownego uzasadnienia, należy zaś uznać za nadużycie prawa do uzyskania informacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnioskodawca zarzucił organowi bezczynność w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na zapytanie radnego w wymaganym terminie, skutkującą naruszeniem art. 23 oraz art. 24 ust. 2 i 6 u.s.g. Skarżący podkreślił swoje uprawnienie do otrzymania żądanych dokumentów niezależnie od uprzedniego ich udzielenia w trybie dostępu do informacji publicznej oraz zwrócił uwagę na obowiązek organu zrealizowania jego żądania w terminie 14 dni, bez spełniania w tym celu dodatkowych kryteriów i wymagań.
W niniejszej sprawie termin ten upłynął bezskutecznie z dniem 25 sierpnia 2020 r. Stąd też skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności. Wystąpił również o zobowiązanie organu do załatwienia złożonego wniosku oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że żądane przez skarżącego dokumenty zostały mu już przekazane w przeszłości. Ponowny wniosek o ich przesłanie, bez jakiegokolwiek jego uzasadnienia, stanowi zatem w ocenie organu nadużycie prawa do informacji publicznej.
Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych.
Sąd ten zaznaczył, że żądanie wydania wymienionych we wniosku dokumentów nie zostało złożone w trybie dostępu do informacji publicznej, jak błędnie przyjął to organ w odpowiedzi na skargę, lecz na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. Przepis ten zaś stanowi, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Stosownie do ust. 3 i 6 cytowanego przepisu, w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować zapytania i interpelacje do wójta, który ma obowiązek udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania.
Zdaniem Sądu ww. odpowiedzi organu wykonawczego gminy nie można jednak utożsamiać z aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4.p.p.s.a., jak czyni to strona w skardze. Dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, powinna się ona charakteryzować następującymi elementami:
- - nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;
- - musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;
- - musi zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata;
- - musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany;
- - musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.
Zdaniem tego Sądu odpowiedź na zapytanie lub interpelację radnego, o której mowa w art. 24 ust. 6 u.s.g, nie spełnia powołanych powyżej kryteriów. Nie stanowi ona bowiem władczego działania organu administracji publicznej skierowanego do niepodporządkowanego mu podmiotu i nie dotyczy praw podmiotowych przysługujących jednostce na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Relacja pomiędzy radnym a organem wykonawczym ma co do zasady charakter wewnętrzny, zaś uprawnienia związane z wykonywanym przez niego mandatem wiążą się z funkcją kontrolną organu stanowiącego gminy. Nie wynikają one zatem z praw przysługujących stronie jako zwyczajnemu członkowi wspólnoty samorządowej. W takim też kontekście należy postrzegać żądanie udzielenia informacji, udostępnienia materiałów, zapytanie czy też interpelację (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 293/19 oraz z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 278/19 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 24 ust. 6 u.s.g. obowiązków organu wykonawczego gminy w odniesieniu do realizowanych przez radnego uprawnienia wykazała, że nie stanowią one innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który przyznawałby radnemu możliwość zakwestionowania nieprawidłowego działania organu wykonawczego w tym zakresie, to przedmiotowa skarga na bezczynność nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej.
Skarga na bezczynność organu w udostępnieniu skarżącemu żądanych przez niego dokumentów na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Nadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy i o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 3 i 6 u.s.g. - przez uznanie, że odpowiedzi organu wykonawczego gminy na interpelację nie stanowią czynności wskazanej w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co uzasadniałoby odrzucenie przedmiotowej skargi.
W uzasadnieniu wskazał, że uprawnienie skarżącego kreuje przepis art. 24 ust. 3 u.s.g., a zatem przepis prawa powszechnie obowiązującego, który to przepis kreuje po stronie organu obowiązek podjęcia aktu niebędącego decyzją bądź postanowieniem w ściśle wyznaczonym terminie (art. 24 ust. 6 u.s.g.). Odpowiedź na interpelację jest kierowana do określonego podmiotu (tj. do radnego rady gminy, który złożył interpelację). Radny rady gminy i organ wykonawczy nie są ani w relacji podporzadkowania służbowego, ani organizacyjnego, zatem nie sposób uznać by ta relacja miała charakter wewnętrzny. Jako że uzyskiwanie odpowiedzi na interpelacje jest jednym ze sposobów sprawowania mandatu radnego rady gminy, odpowiedź na interpelację dotyczy realizacji zadań publicznych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wnioski o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przedmiotowa skarga na bezczynność organu wykonawczego gminy w udostępnieniu skarżącemu – radnemu tejże gminy żądanych przez niego dokumentów na podstawie art. 24 ust. 3 u.s.g. nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., a co za tym idzie, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W niniejszej sprawie skarżący – jako radny gminy - skierował interpelację w trybie art. 24 ust. 3 u.s.g. do organu wykonawczego o udostępnienie dokumentów. W ocenie skarżącego odpowiedź na interpelację stanowi inny akt lub czynność, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z ww. przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, Nr 1, poz. 2), akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy:
- a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;
- b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
- c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;
- d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Podstawą prawną żądania skarżącego jest art. 24 ust. 3 u.s.g., który stanowi, że w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta. Zgodnie z ust. 4 interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania. Ustęp 6 omawianego przepisu stanowi, że interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Stosownie do ust. 7 treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.
W piśmiennictwie wskazuje się, że problematyka uregulowana w art. 24 ust. 3–7 dotyczy zasad oraz procedury składania i rozpatrywania interpelacji oraz zapytań składanych do wójta przez radnych. Powyższe środki stanowią formę kontroli radnych w stosunku do organu wykonawczego gminy. Podnosi się również, że ust. 6 nie wskazuje żadnej sankcji w przypadku, gdyby wójt naruszył termin na udzielenie odpowiedzi. Należy go zatem traktować jako termin o charakterze instrukcyjnym. Naruszenie tego przepisu może skutkować podjęciem działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 96 ust. 2 u.s.g. Takie działania wójta mogą być także negatywnie oceniane w procedurze udzielania mu wotum zaufania na podstawie art. 28aa u.s.g. (zob. C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 24.).
W świetle powyższego wskazać należy, że prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Przede wszystkim, odpowiedź na interpelację nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków. Z uwagi na fakt, że interpelacja jest formą kontroli radnych w stosunku do organów wykonawczych gmin, to odpowiedź na nią nie ma charakteru zewnętrznego, lecz wewnętrzny – stanowi swoistą korespondencję między członkiem organu stanowiącego i kontrolnego gminy (członkiem rady gminy) a organem wykonawczym gminy (wójtem czy jak w niniejszej sprawie burmistrzem), a więc podmiotów powiązanych ustrojowo i organizacyjne w ramach jednostki samorządu terytorialnego.
W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 3 i 6 u.s.g. - przez uznanie, że odpowiedzi organu wykonawczego gminy na interpelację nie stanowią czynności wskazanej w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w we Wrocławiu zasadnie więc, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.