Uzasadnienie
Pismem z 31 sierpnia 2020 r. Stowarzyszenie P. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie rozpatrzenia wniosku z 17 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi Kalwarii Zebrzydowskiej.
W uzasadnieniu wskazało, że 17 stycznia 2020 r., na podstawie art. 31 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 315a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219), zwróciło się do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi Kalwarii Zebrzydowskiej oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Swoje żądanie umotywowało niedotrzymaniem terminów realizacji działań określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego wraz z Planem Działań Krótkoterminowych, przyjętym uchwałą Nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLll/662/13 z dnia 30 września 2013 r. Stowarzyszenie wymieniło, czego dotyczyły zaniechania.
Stowarzyszenie podało, że pismem z 31 stycznia 2020 r. organ poinformował, że decyzją z [...] grudnia 2019 r. (znak sprawy [...]) wymierzył Burmistrzowi Kalwarii Zebrzydowskiej administracyjną karę pieniężną za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w programie ochrony powietrza na lata 2013-2015 oraz że postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczy się przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska. Mając na uwadze niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w formie postanowienia, 18 czerwca 2020 r. podmiot skarżący skierował ponaglenie. GIOŚ odniósł się do ponaglenia pismem z 7 lipca 2020 r., w którym wskazał na brak legitymacji skarżącego do wniesienia ponaglenia oraz zinterpretował wniesione pismo jako skargę w rozumieniu Działu VIII k.p.a.
W związku z tym, że do dnia złożenia skargi organ nie wydał postanowienia w przedmiocie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącego z 17 stycznia 2020 r. oraz wobec bezskuteczności ponaglenia, konieczne stało się wniesienie skargi na bezczynność organu. Dalej Stowarzyszenie przedstawiło argumentację na poparcie stanowiska, że organ pozostaje w bezczynności, oraz ustosunkowało się do twierdzeń Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
Pismem z 29 września 2020 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odpowiedział na skargę. Wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z wnioskiem organizacji społecznej złożonym na podstawie 31 § 1 k.p.a.
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że postanowienie w kwestii wszczęcia postępowania, choć też może zapaść na skutek żądania organizacji społecznej, jest zrelatywizowane do sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnoprawnym - jego adresatem w istocie nie jest organizacja społeczna, lecz strona, wobec której postępowanie ma się toczyć (postępowanie administracyjne nie może być wszczęte w podmiotowej próżni). Żądając wszczęcia postępowania administracyjnego organizacja społeczna nie żąda czynności procesowej wobec siebie samej i ze skutkiem dla siebie samej, lecz czynności procesowej wobec innego podmiotu i ze skutkiem dla innego podmiotu. Zdaniem Sądu w żadnym razie nie można więc uznać, że kwestia wszczęcia postępowania administracyjnego jest "własną" sprawą organizacji społecznej – jest to sprawa dotycząca interesu prawnego innej osoby, wobec czego w pełni aktualna pozostaje przesłanka legitymacji skargowej opisana sformułowaniem: "jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" (art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
W związku z powyższym organizacja społeczna nie jest uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby. Powyższy wniosek nie ma związku z prawem do sądu, na które można się powoływać tylko w odniesieniu do własnych spraw. W ocenie tego Sądu przepisy przewidujące udział czy też zaskarżanie orzeczeń bądź stanów rzeczy w cudzych sprawach przez podmioty legitymowane formalnie wymagają ścisłej wykładni.
Niezależnie od powyższego Sąd ten zauważył, że przedmiot ponaglenia z 18 czerwca 2020 r. nie pokrywa się z przedmiotem skargi na bezczynność. Ponaglenie dotyczyło bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi Kalwarii Zebrzydowskiej, a nie bezczynności w zakresie rozpoznania żądań proceduralnych strony skarżącej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a., postanowił o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodło skarżące Stowarzyszenie, zaskarżając je w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskami skargi. Ewentualnie domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zrzekło się rozprawy i wniosło o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organizacji społecznej nie przysługuje skarga na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania, złożonego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.;
- 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez niesłuszne odrzucenie skargi, która podlegała uwzględnieniu.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie rozwinęło powyższe zarzuty. W szczególności wskazało, że organizacji społecznej przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., a następnie skarga do sądu administracyjnego. W przypadku niewydania takiego postanowienia w terminie, organizacji społecznej przysługuje więc skarga na bezczynność organu. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, bowiem w jego ocenie "organizacja społeczna nie jest uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby". Istota sprawy sprowadzała się więc do rozważenia ww. kwestii.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do § 2 ww. przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W świetle § 3 omawianego przepisu organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.
Z powyższego wprost wynika, że przepisy k.p.a. przewidują uprawnienie organizacji społecznej do występowania w sprawie innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w sprawie, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W sytuacji, w której organ uzna żądanie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. W przeciwnym razie wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, na które służy jej zażalenie. Skoro przepisy k.p.a. przewidują obowiązek organu ustosunkowania się do wystąpienia organizacji społecznej w formie postanowienia, to na brak działania organu w tym zakresie przysługuje organizacji społecznej skarga. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.).
Do powyższego wniosku doszedł również Sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach, uzupełniając je o wywód, że kwestia wszczęcia postępowania administracyjnego nie jest "własną" sprawą organizacji społecznej – jest to sprawa dotycząca interesu prawnego innej osoby, wobec czego w pełni aktualna pozostaje przesłanka legitymacji skargowej opisana sformułowaniem: "jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" (art. 50 § 1 p.p.s.a.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przedstawił jednak wystarczających argumentów, aby odstąpić od jasnego brzmienia art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a., z którego wynika, że organ powinien procesowo ustosunkować się do wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania i dopuszczenia jej do udziału w sprawie (por. wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 163/17, LEX nr 2442332). Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w sprawach dotyczących innych podmiotów, o ile kumulatywnie spełnione będą dwa warunki: po pierwsze, sprawa administracyjna mieści się w zakresie statutowej działalności organizacji, po drugie, organizacja ta uczestniczyła w danym postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony. Niespełnienie choćby jednej z ww. przesłanek powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej (por. wyrok NSA z 22 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 562/05; wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 593/08; postanowienie NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1588/13).
Niemniej przedmiotowy wniosek organizacji społecznej dotyczy żądania wszczęcia postępowania z urzędu i dopuszczenia jej do udziału w tymże postępowaniu. Żądanie to wynika z przepisów prawa i przepisy prawa regulują związane z wniesieniem tego żądania obowiązki procesowe organu i przyznają wnioskodawcy uprawnienia procesowe. Trudno w takiej sytuacji stwierdzić, że organizacja społeczna nie ma ani interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej żądania, ani nie spełnia warunku uczestniczenia w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, wszak jej żądanie właśnie tego dotyczy. Gdyby uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji za prawidłowe, to organy administracji nie musiałyby w ogóle rozpoznawać żądań organizacji społecznych wszczęcia postępowań czy dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu toczącym się z urzędu, bowiem skargi na bezczynność w tym zakresie byłyby niedopuszczalne.
Tworzyłoby to swoiste "błędne koło", w którym organizacja społeczna nie mogłaby wnieść skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu jej żądań z art. 31 § 1 k.p.a., a przyczyną takiego stanu rzeczy byłoby de facto nierozpoznanie tychże wniosków przez organ.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął również, że przedmiot ponaglenia z 18 czerwca 2020 r. nie pokrywa się z przedmiotem skargi na bezczynność. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 17 stycznia 2020 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi Kalwarii Zebrzydowskiej w związku z niedotrzymaniem terminów realizacji działań określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego wraz z Planem Działań Krótkoterminowych, przyjętym uchwałą Nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. (...).
Z kolei pismem z 18 czerwca 2020 r. Stowarzyszenie wniosło do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ponaglenie: "w związku z bezczynnością WIOŚ w zakresie rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia z 17 stycznia 2020 r. (...)". Przedmiotem zaś niniejszej skargi jest bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie rozpatrzenia wniosku z 17 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi Kalwarii Zebrzydowskiej. Z powyższego wynika, że wniosek Stowarzyszenia z 17 stycznia 2020 r., ponaglenie z 18 czerwca 2020 r. oraz niniejsza skarga dotyczą tego samego przedmiotu.
W związku z powyższym za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organizacji społecznej nie przysługuje skarga na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania, złożonego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., a także naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).