Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 1157/22 odrzucił sprzeciw Gminy C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej w przedmiocie zwrotu kosztów za wywóz i unieszkodliwienie odpadów.
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd opierając się na poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1197/20, stwierdził, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ I instancji. W zawisłej sprawie decyzja organu II instancji została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy C., będącego jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz. Zatem strona skarżąca nie może wnieść sprzeciwu w sprawie, w której sama wydała decyzję jako organ I instancji. Brak jest bowiem normy prawa materialnego, z której wynikałoby uprawnienie Gminy do działania w charakterze strony w sprawie dotyczącej żądania zwrotu od posiadacza odpadów kosztów ich usunięcia i unieszkodliwienia. Z tej przyczyn Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu z uwagi na brak po stronie Gminy interesu prawnego.
Gmina C. wywiodła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której zaskarżając postanowienie w całości i zawierając oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, zarzucając naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że Gmina nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu wobec braku po jej stronie interesu prawnego;
- art. 64a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że strona skarżąca nie może wnieść sprzeciwu w sprawie, w której sama wydała decyzję jako organ l instancji, podczas gdy z treści przepisu wynika wprost, że podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest jedynie strona niezadowolona z decyzji;
- art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne jego zastosowanie i odrzucenie sprzeciwu w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 64a tej ustawy Gmina jest stroną niezadowoloną z decyzji,
- skutkujące nieuzasadnionym odrzuceniem sprzeciwu i pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że argumenty przytoczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odnoszą się co do zasady do instytucji skargi administracyjnej. Natomiast sprzeciw określony w art. 64a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest innym, odrębnym środkiem odwoławczym, zatem przytoczone w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczenia nie odnoszą się wprost do instytucji sprzeciwu i wydają się w tej materii częściowo nieaktualne. Skarżący podziela bowiem tezę wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt. II GSK 1092/20 odnoszącą się wprost do instytucji sprzeciwu od decyzji, zgodnie z którą odpowiednie stosowanie do sprzeciwu o skardze odnosić się może tylko do formalnych, a nie podmiotowych wymogów sprzeciwu.
Podniesiono, że nie może także budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie Gmina posiada interes prawny sprowadzający się do konieczności uzyskania zwrotu poniesionych kosztów, a także jest stroną "niezadowoloną" z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozumieniu art. 64a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawidłowa i wnikliwa analiza przesłanek formalnych dopuszczających wniesienie sprzeciwu od decyzji prowadzi do wniosku, że Gmina C. posiada legitymację do jego wniesienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 181 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku, wydaje wyrok, a rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia - wydaje postanowienie. Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 182 § 3 na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w ramach których Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że Gmina nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu wobec braku po jej stronie interesu prawnego oraz art. 64a w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że strona skarżąca nie może wnieść sprzeciwu w sprawie, w której sama wydała decyzję jako organ l instancji, co skutkowało wadliwym odrzuceniem wniesionego sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Zarzuty te nie mogły być uwzględnione w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi (sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wniesienie sprzeciwu (skargi) przez podmiot, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie sprzeciwu (skargi) jako niedopuszczalnego z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna oparta jest na założeniu, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe z uwagi na nieprzyznanie Gminie statusu strony legitymowanej do wniesienia sprzeciwu od decyzji organu II instancji, którą uchylono decyzję Wójta Gminy C., którą z kolei nałożono na T. Sp. z o. o. w O. obowiązek zwrotu kosztów za wywóz i unieszkodliwienie odpadów.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych".
W ocenie składu orzekającego, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Gmina C. nie była legitymowana do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, którą uchylono decyzję Wójta Gminy C., którą nałożono na T. Sp. z o. o. w O. obowiązek zwrotu kosztów za wywóz i unieszkodliwienie odpadów. W tej sprawie Wójtowi Gminy powierzona została bowiem rola organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Gmina nie może być stroną tego postępowania i skutecznie kwestionować decyzji organu II instancji.
Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.